21世紀經濟報道記者 唐婧 北京報道

　　如果你經常路過銀行網點，你一定在門口見過一張白綠相間的牌子，上面寫著大大的四個字——“存款保險”。如果你常去銀行辦理業務，你大概率也見過存款保險的宣傳折頁，上面寫著“存款保險保護您珍貴的存款”。

　　自2015年5月《存款保險條例》正式施行以來，我國存款保險制度已經邁入第十個年頭。在監管部門和銀行業金融機構齊心協力的宣傳引導下，存款保險的幾大關鍵知識點已經深入人心：

　　一是存款保險覆蓋所有存款類金融機構，包括在我國境內設立的具有法人資格的商業銀行（含外資法人銀行）、民營銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等；二是根據《存款保險條例》規定，存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元；三是存款保險作為國家金融安全網的一部分，其資金來源主要是金融機構按規定交納的保費，存款人無需交納保費。

　　十年來，存款保險歷經多次考驗，有效穩定公眾對金融機構的信心，保護了存款人利益。2019年5月，包商銀行因出現嚴重信用風險被中國人民銀行、原銀保監會接管。隨后，由中國人民銀行和存款保險基金提供資金支持，依法實現對5000萬元以下債權給予全額保障，對5000萬元以上大額債權部分保障，全部債權保障水平近90%。同時，為保持風險處置期間金融服務不中斷，存款保險參與發起設立蒙商銀行，入股徽商銀行，促成包商銀行相關資產、負債和業務被收購承接。

　　2021年以來，遼寧省全面推進中小銀行改革化險，存款保險積極配合地方政府和金融管理部門研究制定相關方案，參與風險化解工作。在城商行改革中，存款保險出資10億元參與發起設立遼沈銀行支持其吸收合并營口沿海銀行和遼陽銀行，發揮了穩定預期和市場信心的作用。在農信系統改革中，存款保險參與遼陽農商行（含其發起設立的太子河村鎮銀行）破產退出工作，依法提供資金支持，切實維護了存款人的合法權益。

　　十年來，存款保險有效增強了中小銀行信用，促進完善多層次、廣覆蓋、有差異的銀行體系。據存款保險基金董事長王玉玲此前介紹，截至2024年末，中小銀行存款余額較2015年增長124%，市場份額上升2.4個百分點。

　　十年后，我國存款保險制度即將踏上新的征程。2025年政府工作報告指出，要充實存款保險基金等化險資源；《中國金融穩定報告（2024）》指出，存款保險基金將探索建立后備融資機制，穩步拓展投資運用方式以增加收益，擴大收入來源；《2025年第一季度中國貨幣政策執行報告》明確，下一步要夯實金融穩定機制保障，推動擴大存款保險基金和金融穩定保障基金積累，強化存款保險專業化金融風險處置職能。

　　作為金融風險處置的重要工具，存款保險基金具體是如何運作的？目前賬上有多少余額？下一步將如何完善流動性補充機制？其專業化金融風險處置職能又將如何邁向新臺階？

　　實現政策性與市場化平衡

　　2015年實施的《存款保險條例》規定，各投保機構每半年交納一次保費，實行基準費率和風險差別費率相結合的費率制度。存款保險基金由中國人民銀行金融穩定局管理運營。

　　記者了解到，存款保險是通過差別費率的設計對銀行進行風險約束和校正的。央行曾在《中國金融穩定報告（2016）》中指出，實行風險差別費率有利于促進公平競爭，強化市場約束，構建正向激勵機制。一方面，使投保機構繳納的保費與風險掛鉤，促使投保機構審慎經營，減少道德風險。另一方面，有助于緩解單一費率機制下，低風險投保機構為高風險投保機構承擔損失的問題，避免“交叉補貼”，實現保費征收的公平性。

　　存款保險公司董事長王玉玲近日在接受央行主管雜志《中國金融》采訪時介紹，2016年，我國開始實施基于風險的差別費率，對風險較高的投保機構適用相對較高的費率，對風險較低的投保機構適用相對較低的費率，以市場化手段“獎優罰劣”，促進銀行審慎經營和公平競爭。

　　具體來看，我國差別費率目前使用打分卡法，將定量模型和定性評價相結合，主要根據投保機構資本充足情況、資產質量、流動性狀況、盈利能力等指標，同時結合央行金融機構評級、公司治理、風險管理水平等情況，對投保機構進行風險評分，進而對應不同的費率檔次和水平。

　　王玉玲表示，在我國3700多家投保機構中，約有300家風險較高機構適用較高費率，形成了激勵相容的監測、評價、約束和校正機制，促使投保機構及時采取措施降低風險、改善經營、穩健發展。

　　事實上，關于我國存款保險制度的定位，相關方面仍存在不同認識。一位所在銀行被央行金融機構評級列入“高風險行”的城商行高管告訴記者，存款保險本來就具備一定的政策性屬性，不建議讓盈利能力弱的小銀行完全“弱者自負”。他還補充道，存款保險的保費可由金融機構繳納的財政稅收中統一列支，而不是根據各家銀行存款余額等指標逐年核定。

　　中國政法大學法與經濟學研究院教授李曙光認為，這種不同認識本質上源于對“市場屬性”與“政府屬性”的認知分歧。有觀點將存款保險制度類比市場機制，關注風險處置效率；也有觀點將其視為中央銀行的政策工具，強調維護金融穩定的兜底職能。

　　在李曙光看來，現行《存款保險條例》沒有充分界定其特色制度屬性，作為應對金融風險的專業機制，存款保險制度既不同于純市場機制，也非傳統政策工具。存款保險的運行方式，實際上是把市場運作手段和政府信用保障結合起來。

　　“一方面，采用市場常用的手段，如調整存款保險費率、合理評估資產價值、通過競爭挑選合作機構等，提高風險處置效率；另一方面，依托政府信用作為后盾確保金融穩定。這種模式既不像企業單純追求盈利，也不像政府部門完全依靠行政命令，而是在兩者之間找到平衡。它就像連接市場操作和宏觀政策的橋梁，既能激發市場活力，又能落實監管要求，讓整個金融風險防控體系更靈活有效。”李曙光如是表示。

　　探索建立后備融資機制

　　根據金融穩定局披露的2024年存款保險基金收支情況，截至2024年末，存款保險基金存款余額698.4億元。歷史數據顯示，2015年首年存款保險基金余額僅31.0億元，隨后4年余額逐年上升，2016年、2017年、2018年和2019年末依次為238.1億元、480.3億元、821.2億元和1215.8億元，且均未有支出項目。

　　至2020年存款保險基金開始有支出項目，主要為包商銀行和徽商銀行風險處置，全年支出超過1030億元；2022年也是存保基金支出項目較大的一年，主要包括遼陽農商行風險處置和遼寧省風險處置專項借款，當年支出合計超900億元。

　　受支出項目和歸集保費等因素影響，存款保險基金存款余額自2020年起開始有所波動，2020年、2021年、2022年、2023年和2024年末分別為620.4億元、960.3億元、549.4億元、810.1億元和698.4億元。

　　十年來，歸集保費基本呈現逐年上升的態勢。2015年至2020年末，歸集保費依次為31.0億元、207.1億元、236.1億元、329.9億元、383.6億元和423.9億元，2021年至2024年末依次為467.1億元、487.3億元、549.8億元、618.8億元。

　　中國人民銀行金融穩定局局長孟輝最新表態稱，2015年以來，我國累計歸集存款保險保費3732億元，有力支持了重點機構的風險處置。目前，我國金融風險總體收斂，但中小銀行經營發展面臨的外部形勢依然復雜，需要進一步強化風險處置資源保障。下一步，在繼續做好常態化存款保險保費籌集的同時，可穩步拓展存款保險基金投資運用方式，在確保基金安全的前提下適當增加收益，并探索建立后備融資機制，必要時及時補充存款保險基金的流動性。

　　上海金融與發展實驗室主任曾剛曾表示，存款保險基金主要依靠保費收入和利息，就國內情況大幅增加保費標準不太可行，可能要通過外部注入途徑，比如適度發特定專項債來補充資金。 

　　他還向記者提出了四方面具體舉措：一是建議建立與中央銀行的臨時流動性支持機制，即在發生支付危機或大額賠付需求時，由央行提供短期再貸款，保障基金的即時償付能力；二是考慮發行短期債券或金融票據，由存款保險機構在必要時向社會募資，靈活應對流動性壓力；三是加強對存款保險基金流動性狀況的動態監測和壓力測試，提前制定應急預案，提升體系自我修復能力；四是加強存款保險基金的投后管理，合理配置資產結構，提升資金流動性和保值增值能力。

　　除此之外，曾剛認為，應進一步完善與財政部門的應急協作機制，在極端情況下獲得財政注資或擔保，形成央行、財政、市場等多元聯動的保障體系。 

　　今年兩會期間，全國人大代表、中國人民銀行河南省分行行長王均坦也建議，在新的存款保險法中，要增加存款保險基金后備融資機制，明確當存款保險基金不足時，存款保險基金管理機構可以通過發行債券、向中國人民銀行借款、預收保費等方式籌集資金，確保處置資金充足。 

　　完善存款保險法律體系 

　　中國人民銀行副行長宣昌能近日撰文表示，推動完善存款保險法律體系。積極研究推進存款保險法立法工作，借助金融法、金融穩定法、中國人民銀行法、商業銀行法等立法修法契機，在法律中強化存款保險各項核心職能，明確我國存款保險定位于金融安全網三支柱之一，夯實存款保險履職的法律基礎。

　　全國人大代表、四川省律師協會會長李世亮告訴記者，現行《存款保險條例》存在立法層級不足，制度定位模糊的問題。《存款保險條例》作為行政法規，法律效力低于中國人民銀行法、商業銀行法等法律，按照現行法律規定，央行、金融監管總局、存款保險基金公司都有職責參與對金融風險的治理，但在風險識別、危機處置、監督檢查等方面規定不具體，定位也不明確。由于主體多樣和職責分配不明，誰來識別風險、誰來處置風險、相關部門如何協調配合等在實踐和法律中無法辨明，有時會導致在風險識別和危機處置中存在不及時、不科學、不精準等問題。

　　清華大學五道口金融學院黨委委員、院長助理張偉也指出，現行《存款保險條例》法律位階較低，且涉及金融機構風險處置的法律條款分散于中國人民銀行法、商業銀行法等多部法律法規中，導致存款保險制度面臨法律支持不足且呈現碎片化特征。近兩年，業界對于制定《存款保險法》以提高存款保險制度法律位階的呼聲較高，從國際經驗來看，2008年國際金融危機后，通過專門立法加強存款保險在金融風險處置中的作用已成為重要趨勢。

　　鑒于此，張偉建議，我國有必要加快制定《存款保險法》，通過對存款保險制度的系統規定，以法律形式明確權力邊界，在金融穩定法、中國人民銀行法等立法修法過程中，也要強化存款保險早期糾正和風險處置職能，全面建立權責一致的風險處置責任機制，夯實存款保險制度的法律基礎。 

　　而在近期央行舉辦的“構建新時代更加強健有效的金融安全網——《存款保險條例》施行十周年”專家座談會上，多位與會者也強調，要善于運用法治思維和法治方式推動改革，提升《存款保險條例》法律層級，推動出臺存款保險法。應當借助當下重要的金融法修法周期，在相關法律中明確包括存款保險職能在內的金融風險處置機制、程序及其和司法破產的銜接，并保持相關法律間的協調。

　　中國社會科學院法學研究所副研究員肖京告訴記者，現行的《存款保險條例》總共只有23款條文，主要是構建存款保險法律制度的總體框架體系，條文偏少，內容過于原則，難以有效應對當前日益復雜的實踐需求。未來要從存款保險法律制度的基本定位以及存款保險業務的實際需求出發，對當前的存款保險法律制度體系進行充實，將實踐中行之有效的作法盡快上升為法律制度，構建更加完善的存款保險法律制度體系。

　　另外，我國存款保險制度早在設立之初就明確，存款保險基金不是單純的出納或者“付款箱”。從職能定位看，存款保險基金具有風險監測、早期糾正、風險處置等職能，這不僅有利于保障存款保險基金自身的安全，也利于防范化解金融風險。

　　張偉也坦言，現行《存款保險條例》制度設計和內容多為原則性規定，存在存款保險早期糾正措施有限、處置措施不完整的問題。建議《存款保險法》在明確早期糾正機制法律地位的基礎上，進一步完善早期糾正機制框架，切實提升早期糾正約束力。

　　一是明確整改時限和目標要求，對于在規定期限內不能達標的機構，要強制采取處置措施，避免錯失風險處置的最佳時機，造成風險進一步擴大和蔓延，增加處置成本。二是增加分層分級、有“硬約束”的早期糾正措施。對各種處置措施的適用對象、具體程序、資金處置等進行細化和明確，在風險處置的過程中建立可操作性強、專業規范的處置流程。

　　“例如，可考慮限制或暫停部分股東權利、限制分紅、控制高管薪酬、叫停高風險業務、停止增設新機構或新業務等內容，發揮存款保險早期糾正功能。”李世亮舉例。

　　“數千家投保機構交納的保費不應該被一兩個金融風險處置案例大幅消耗，完善存款保險相關法律體系，發揮存保基金處置金融風險的特殊功能，還要在‘早識別、早預警、早暴露、早處置’方面多下功夫。”中國政法大學金融法研究中心研究員、北京信用學會首席法律顧問卜祥瑞如是表示。

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責任編輯：秦藝