意見領袖 | 劉元春

　　2025年與2024年的顯著差異及其對政策框架的影響

　　深入理解2025年政府工作報告，需要深刻把握2025年與以往，尤其是與上一年相比所呈現(xiàn)的差異。在此基礎上，進一步探討這些差異如何影響政府工作報告所確立的政策框架及其實施路徑。

　　2025年較2024年在諸多層面呈現(xiàn)出顯著差異，第一個差異是特朗普沖擊。1月20日特朗普宣誓就職第二任期將帶來全方位超預期沖擊。特朗普2.0政策與拜登政府以及其第一任期的做法均存在顯著不同，其所引發(fā)的超級時代變化以及對中美博弈的影響，不僅超越以往，也可能超出預期。盡管許多人認為特朗普的全面開放可能為中國提供一個窗口期，從而減緩中美博弈的強度，但這種觀點可能包含誤區(qū)。因此，特朗普將關稅作為博弈籌碼所產生的不確定性，以及各國與之博弈所產生的不確定性，決定了2025年是最為復雜且需重點關注的一年。

　　第二個差異是中美敘事的逆轉。自DeepSeek事件之后，中國科創(chuàng)的全面崛起與美國科創(chuàng)泡沫問題成為熱議焦點，進而引發(fā)全球投資者信心的結構性大逆轉，改變了過去幾年投資者普遍存在的悲觀情緒。然而，對于2025年全年中美敘事在逆轉中如何相互作用，目前尚不明確，這需要更深入的研究。

　　第三個差異在于，2025年是在2024年一攬子增量政策的基礎上進一步進行政策定位。從2024年中央經濟工作會議和2025年政府工作報告中可以明顯感受到，“9·26”一攬子增量政策對中國經濟問題的判斷及相應舉措是精確且科學的，取得了顯著成效。特別是在房地產、地方債務和中小金融機構風險等問題上，相關措施有效緩釋了風險，產生了治標的效果。然而，這也決定了2025年及未來必須在周期性、結構性和更深層次問題上進行全面深入的調整。如何在進一步治標的基礎推進治本，實現(xiàn)由表及里的政策深化，是2025年與2024年的又一顯著差異。

　　第四個差異在于政府工作報告從本質上進一步彰顯了政府在穩(wěn)增長方面的決心。這使2025年的社會與市場的信心明顯得到改善?！?·26”一攬子增量政策對逆周期政策進行全面再定位，并將政策工具的力度提升至新的高度，這種政策特征使其與2024年、2023年的一般性穩(wěn)增長舉措存在本質區(qū)別。因此，要深入理解政府工作報告下一步實施的重點與焦點，關鍵在于把握2025年與2024年相比真正發(fā)生了哪些變化。

　　形勢的超常規(guī)不確定性與政策框架的相機決策性

　　作為年度工作安排，2025年面臨的超常規(guī)不確定性要求我們在落實中央經濟工作會議和兩會精神的過程中，為應對大量不確定性預留超常規(guī)的相機決策空間。這一需求的重要原因在于2025年的幾大沖擊和核心任務仍具有顯著的博弈性和不確定性。

　　外部環(huán)境的復雜多變決定了內部應對策略的相機性。當前財政赤字率設定為4%的一般公共赤字預算以及接近10%的廣義財政赤字，其合理性主要基于前期測算和判斷。然而，更重要的是根據(jù)外部沖擊和內部風險控制程度進行相機決策。外部沖擊的復雜性不僅緣于特朗普政府將關稅作為經濟戰(zhàn)工具，使其具有強烈的可談判性、博弈性和不確定性，更在于其政策的超級不確定性。特朗普政府的政策不僅局限于關稅領域，還涉及匯率政策、金融政策、數(shù)字貨幣、虛擬資產以及高科技人才移民等多方面。近兩個月，特朗普的政策雖基于競選框架推出，但也處于不斷調整之中，這種調整進一步加劇了其不確定性。因此，在分析外部環(huán)境時，應避免陷入以下幾大認知誤區(qū)：

　　一是不能僅關注關稅戰(zhàn)而忽視其他方面。美國對中國的關稅和貿易政策已經呈現(xiàn)層級化特征，八大類舉措均已開始實施。未來圍繞貨幣和金融問題的措施可能更為激烈。

　　二是在分析大國沖突時，不僅要關注沖突的接觸模式，更要重視沖突所產生的反噬效應。美國實施關稅戰(zhàn)、大規(guī)模減稅、放松管制以及激化國內黨爭等政策，必然引發(fā)進一步的反噬效應。在中美碰撞后，雙方陣營內部的反應如何，是科學博弈方案必須關注的核心。因此，需清晰地分析美國政策出臺后對其自身經濟和政治的反噬效應。外部環(huán)境的復雜性主要體現(xiàn)在三個層面：1）中美關系、俄烏沖突走向以及巴以走向；2）美國與所謂盟國之間的關稅戰(zhàn)走向同樣存在高度不確定性；3）新格局下美國對華政策的變異與調整。若將這些外部不確定性與國內房地產市場的沖擊相結合，形勢將更加復雜。在此背景下，政府工作報告確定的一攬子政策方案和方向是堅定的，政策力度也是明確的，但同時必須具備超常規(guī)的相機調整能力，無論是在節(jié)奏還是力度上，都需根據(jù)實際情況靈活調整。

　　美國貿易戰(zhàn)的反噬效應、美國經濟蕭條的開啟及對我國政策的影響

　　若未能準確把握美國宏觀經濟走勢及其政策調整路徑，我國財政與貨幣政策調整的節(jié)奏、路徑和力度也將難以精準把控。原因在于，在當前復雜環(huán)境下，我國政策的科學相機決策性需基于對美國政策出臺方式及其反噬效應結果的清晰判斷。美國政策反噬效應的最大結果之一可能是加速其經濟衰退的出現(xiàn)。目前，美國經濟周期效應已使其從前期高點逐步邁向下行階段，未來數(shù)年衰退趨勢具有確定性，但衰退是否會在今年快速顯現(xiàn)仍存在不確定性。近期，美國AI泡沫破裂以及股市和金融市場的大幅調整，可能標志著衰退進程的加速。此外，美國關稅政策引發(fā)的其他國家報復性關稅比預期更為劇烈，可能導致貿易伙伴國與美國之間的政策博弈陷入囚徒困境，進而全面爆發(fā)關稅戰(zhàn)。這種反噬效應在美國各階層已引發(fā)強烈反應。盡管關稅大幅增加、進口量減少，但國內生產未能有效跟進，反而導致物價持續(xù)上漲。進入三四季度后，貿易對手國的關稅報復可能進一步沖擊美國國內生產。這一現(xiàn)象在1929年和1971年曾多次出現(xiàn)并被驗證。同時，美國經濟下滑與美國國內政策調整引發(fā)的黨爭極化和輿情反轉可能擾亂經濟政治秩序。當前，美國債務的可持續(xù)性以及財政支出削減的短期效應，可能加劇其經濟下滑速度。

　　若美國一季度出現(xiàn)負增長，且3月物價水平反轉，將導致幾方面結果：一是美聯(lián)儲降息節(jié)奏可能大幅提前；二是美國財政政策調整難以按照特朗普設定的3%目標快速推進；三是美國社會輿情將進一步發(fā)生變化。

　　這些變化對我國實施政府工作報告可能產生以下影響：一是若美國在4月或5月降息，我國降準降息的力度、空間和時間節(jié)點需相應調整，這并非不利因素。二是匯率政策方面，弱美元現(xiàn)象可能出現(xiàn)，進而引發(fā)中美圍繞匯率調整的沖突。三是中國及世界對美國衰退期和赤字保持期國債持有的態(tài)度，結合美國海湖莊園協(xié)議等因素，可能導致市場對美債的拋售，進而引發(fā)國際金融市場和資本市場的波動。四是需重新評估外部沖擊第二波浪潮的可能性，以及我國財政赤字率的再定位問題。

　　因此，在學習、研究和落實政府工作報告時，應進一步細化和層次化對國際形勢的研判，特別是對“百年變局加速演變、外部環(huán)境復雜嚴峻以及對我國貿易、科技等領域可能造成更大沖擊”的分析。這將有助于在實施和理解政府工作報告時，更精準地把握其相機決策性的特點。

　　(本文作者介紹：上海財經大學校長、黨委副書記，經濟學博士，教授)