摘要

　　中央經濟工作會議指出，增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍。當前，防范化解與管控地方債務風險是一項重要任務，落實中央經濟工作會議精神，要在發展中化債，在化債中發展，有效防范化解債務風險。山東省作為經濟大省和債務大省，2024年4月底“三債統管”政策的推出使其重點區域債務化解取得了一定成效，為整體債務風險化解與管控贏得了時間和空間。本文以山東省青島市、濟南市和濰坊市為研究對象，首先將自“三債統管”以來的相關政策進行匯總，接著從發行成本、新增發債、期限結構及城投轉型等方面分析化債成果，最后從加強政策引領、堅持一攬子方案及城投轉型三方面探析“三債統管”政策實施啟示。

　　正文

　　2021~2023年，山東省地區生產總值分別為83，095.90億元、87，435.13億元和92，068.70億元，位列全國第三；同期末，地方政府債務余額分別為19，992.73億元、23，588.02億元和27，520.72億元，位列全國第二，其經濟和債務體量之大意味著化解債務難度之大。截至2025年1月13日，山東省城投債余額為15，480.15億元，城投平臺數量為345家；省內16個地級市中城投債余額排名前三分別為青島市、濟南市和濰坊市，分別為4，902.20億元、2，248.67億元和1，167.22億元，合計占比為53.67%；城投平臺數量排名前三分別為青島市、濰坊市和濟南市，分別為67家、56家和30家，合計占比為44.35%。從城投債余額、城投平臺數量來看，青島市、濟南市和濰坊市在山東省債務風險化解與管控方面均具有一定代表性。

　　（一）自“三債統管”政策實施以來債務化解措施匯總

　　2024年4月23日，山東省人民政府發布《堅決貫徹落實總體國家安全觀深化以高水平安全保障高質量發展的山東實踐》，提出制定全省防范化解地方債務風險一攬子方案，強化政府債務、隱性債務、城投債務“三債統管”，堅決遏制增量、消減存量，彰顯了山東省在債務風險防控方面的決心和信心。自“三債統管”實施以來，山東省、青島市、濟南市及濰坊市多措并舉，在爭取國家層面政策支持、成立省財金企業聯盟及省融資擔保集團、再融資專項債券等方面為化解債務風險保駕護航。

　　2024年6月，濰坊市在相關部門“3899名單”之列的融資平臺力爭于2027年6月前清零，正在積極爭取國家層面政策支持。

　　2024年7月，山東省財金企業聯盟正式成立，旨在重點支持市縣城投平臺和國有企業化解流動性風險；降低負債規模，提供增信加持；為聯盟企業提供上市培育、資產證券化、債券融資等全方位服務；綜合運用融資租賃、商業保理、應急轉貸、小額貸款等類金融工具等，這一舉措標志著山東省整合財金資源、推動財金協同發展取得了突破進展，形成資金投放精準、主體協同聯動、政策疊加發力的發展新優勢。

　　同月，山東省人民政府印發《關于進一步促進經濟穩健向好、進中提質的若干政策措施》，提出全面落實防范化解地方債務風險一攬子方案，分類推進政府平臺市場化轉型。

　　2024年10月，青島融資擔保集團有限公司正式成立，組建目標之一即為國有企業高質量發展、債務化解提供增信支持，經營范圍涵蓋普惠性小微擔保、科技創新融資擔保、融資再擔保、債券發行擔保、履約擔保、信托產品發行擔保等各類擔保業務，該集團成立對青島市優化金融服務體系，實現高質量發展提供有力支撐。

　　2024年11月，山東省財政廳公布2024年山東省地方政府再融資專項債券（八至十二期）信息披露文件，發行總額1，079.32億元，用途為償還存量債務、置換存量隱性債務。本次債券發行對化解隱債、置換債務、增強市場信心等方面具有重要意義。

　　2024年12月，濟南市委十二屆七次全體會議暨市委經濟工作會議召開，在部署2025年經濟工作中提到用好專項債投向領域和用作項目資本金范圍擴大的政策。

　?。ǘ┲攸c區域城投化債成果

　　2024年，青島市、濟南市及濰坊市的城投債發行成本均同比下降，但濰坊市高于山東省平均水平。從城投債發行成本來看，2024年山東省城投債平均發行成本高于全國平均水平；2021~2024年，青島市、濟南市及濰坊市的發行成本雖有所波動，但受“一攬子化債”政策等利好，總體呈下降趨勢，其中2024年均低于前三年，但濰坊市受負面輿情頻發等影響，2024年發行成本高于山東省平均水平。

　　濟南市和濰坊市新增發債城投企業以地市級為主；區縣級城投新增發債難度相對大。從新增發債城投企業來看，2024年5月以來，濟南市和濰坊市新增發債城投企業以地市級平臺為主；青島市新增發債城投企業中區縣級平臺占比為84.8%，但截至2024年末其區縣級城投平臺占城投企業總數的比重為87.0%，區縣級平臺新增發債難度相對大。

　　青島市和濟南市的債券余額期限拉長。從期限結構來看，2024年末，青島市債券余額期限在3年以上的占比較2024年4月末有所增長，濟南市債券余額期限在5年以上的占比較2024年4月末有所增長，濰坊市債券期限余額集中在3~5年的比例增加，由此來看，青島市和濟南市的債券余額期限拉長。

　　城投積極謀求市場化轉型。從已公告市場化聲明及不涉隱債聲明的城投發債企業來看，2024年5月以來，青島市、濟南市和濰坊市分別有23家、3家和3家已進行公告。

　?。ㄈ叭齻y管”政策實施啟示

　　青島市、濟南市和濰坊市的債務化解均取得了一定成效，“三債統管”體現出示范效應。當前，防范化解與管控地方債務風險是一項重要任務，其并非意味著簡單縮減債務規模，并非通過犧牲發展和增長的方式解決，而是通過優化債務結構、降低融資成本、延長債務期限等方式降低風險，需要堅持正確理念和方式，實現標本兼治，在治“降低債務存量”的標同時，又促進財政可持續發展，推動經濟穩定健康運行。

　　1、不斷加強政策引領，加強防范債務危機

　　“三債統管”在一定程度上反映了地方政府對城投債務的重視程度和監控管理的決心。在債務風險化解與管控的過程中，一是將債務化解政策細則化、精準化，尤其在完善非標融資制度、管理區縣級城投企業等方面進行加強和優化。二是全方位發揮政府頂層設計和外部支持作用，做好信用背書，一方面地方政府主動向上級政府匯報解決化債工作進展，爭取上級政府在政策、資金等方面支持，加強與財政、金融監管等相關部門溝通協調，形成債務化解合力；另一方面，地方政府牽頭與銀行、證券等金融機構建立戰略合作關系，爭取其在資金、融資、風險管理等方面的支持，為債務化解提供助力。

　　2、堅持實施一攬子方案，打好化債“組合拳”

　　2024年7月的中央政治局會議強調，要完善和落實一攬子化債方案，創造條件加快化解地方融資平臺債務風險。此舉有助于為地方債務減輕負擔，提振市場信心，降低系統性風險發生概率。一是存量債務置換，通過發行特殊再融資債券置換存量債務或境內外市場債務置換等方式，通過與債權人協商對到期債務進行重組或展期以引導金融資源化債，從而緩解短期債務壓力，與此同時注意合理把握發債節奏，做到松弛有度；二是盤活存量資產，通過對閑置土地、房地產等資產進行二次處置，以出售、出租等方式獲取資金用于償還債務，通過發行資產證券產品等方式募集資金，使得資產價值最大化。

　　3、城投轉型如火如荼，專注提升造血能力

　　目前，各地城投企業紛紛退出政府融資平臺，向國有資本投資運營公司、市場化國企、產業化等方向轉型，然而需要慎重考慮的是轉型后的發展之路怎么走，其亟需找到符合自身發展的道路，保持與當地政府的良性互動。一是專注提升自身盈利能力，城投公司一方面需要拓展市場化業務，提高如城市運營服務、園區管理等市場化業務收入占比；另一方面需要加強內部管理，降低運營成本，提高運營效率，提升經營效益。二是因地制宜、發揮優勢，城投公司一方面需要根據當地優勢產業，選擇與當地產業發展規劃相匹配業務方向進行轉型；另一方面主動剝離或退出長期虧損且預計未來無法扭虧為盈的業務，集中力量和資源發展有前景的業務。三是強化自身信用管理，城投公司一方面需要建立完善的治理體系和風險管理體系，為風險監測和控制等保駕護航；另一方面加強信息披露和溝通，及時、準確地向投資者和市場傳遞公司財務經營等情況，減少負面輿情發生。

　　報告聲明

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　　(本文作者介紹：大公國際作為中國國新控股子公司，成立于1994年，擁有獨創的評級方法和評級技術，科研成果豐富。)