摘要

　　2024年以來，中央“6+4+2”萬億元化債“組合拳”持續(xù)推進，山東省結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、債務(wù)環(huán)境，2025年提出“持續(xù)推動財力下沉，加大對下轉(zhuǎn)移支付力度，將隱性債務(wù)置換債券全部下沉市縣”，此舉有助于緩解短期財政壓力、降低利息負擔(dān)，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展騰挪空間，推動基層城投平臺轉(zhuǎn)型。

　　正文

　　一、政策背景

　　中央“6+4+2”萬億元化債“組合拳”為山東省隱性債務(wù)置換提供了頂層設(shè)計，隱性債務(wù)置換“下沉市縣”具備可執(zhí)行性。

　　2024年以來，中央化債等政策持續(xù)推進，其中2024年11月8日公布的“6+4+2”化債“組合拳”是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施，即將增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，分三年實施；從2024年開始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8，000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債；2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。

　　根據(jù)《關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案的說明》，截至2023年末，全國隱性債務(wù)余額為14.3萬億元。6萬億元地方政府債務(wù)限額根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，按照全國統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額，體現(xiàn)政策公平性，形成穩(wěn)定化債預(yù)期。根據(jù)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)，2024年2萬億元“置換隱性債務(wù)再融資專項債”中山東省（含青島）獲得額度為1，255億元。截至2025年2月20日，2024年山東省再融資專項債額度已全部使用，2025年已披露的發(fā)行規(guī)模為357.33億元。此外，“8，000億元”用于置換隱性債務(wù)的新增地方政府專項債券在各省的額度分配尚未有明確的詳細數(shù)據(jù)披露。

　　在中央的政策引領(lǐng)下，山東省結(jié)合實際情況細化執(zhí)行。2025年2月5日，山東省委、省政府召開全省抓改革創(chuàng)新促高質(zhì)量發(fā)展大會，山東省財政廳提出“嚴禁新增政府隱性債務(wù)，徹底剝離政府融資功能。積極化解存量隱性債務(wù)，同步切割公益性資產(chǎn)，助力企業(yè)輕裝上陣。”。據(jù)山東省財政廳官網(wǎng)，《山東省2024年預(yù)算執(zhí)行情況與2025年預(yù)算草案的報告》中2025年省級預(yù)算安排意見指出，持續(xù)推動財力下沉，加大對下轉(zhuǎn)移支付力度，將隱性債務(wù)置換債券全部下沉市縣，支持基層兜牢“三保”和債務(wù)風(fēng)險防控底線。

　　二、區(qū)域環(huán)境

　　山東省作為經(jīng)濟大省、債務(wù)大省，隱性債務(wù)置換“下沉市縣”具備必要性。

　　山東省作為區(qū)域大省，經(jīng)濟與債務(wù)體量“雙高”特征顯著，2024年，山東省地區(qū)生產(chǎn)總值為9.86萬億元，位列全國第三；同期末，地方政府債務(wù)余額為3.28萬億元。根據(jù)同花順數(shù)據(jù)，截至2025年2月20日，山東省城投債余額為15，100億元，城投平臺數(shù)量為310家，從城投債余額、城投平臺數(shù)量來看，山東省債務(wù)風(fēng)險化解與管控措施均具有一定示范性，且化債進度和成效也備受矚目。

　　山東省區(qū)縣級城投債券的增量和存量規(guī)模均較大。根據(jù)iFind數(shù)據(jù)，2024年，山東省發(fā)債城投企業(yè)以區(qū)縣級平臺為主，共有108家，占比68%；這些區(qū)縣平臺發(fā)債規(guī)模為3，026.73億元，占山東省總發(fā)債規(guī)模的比重約49%，資金用途以償還債務(wù)為主。截至2025年2月20日，山東省存續(xù)城投債中區(qū)縣級城投主體共有201家，占全部存續(xù)城投債主體數(shù)量比重為74%，區(qū)縣級城投債余額為7，164億元，占比約47%，其中以青島市西海岸新區(qū)、即墨區(qū)和李滄區(qū)為主。當(dāng)前存續(xù)城投債中將于2025年內(nèi)到期的規(guī)模達3，452億元，其中城投級別屬于區(qū)縣級的有1，723億元。

　　區(qū)縣級城投企業(yè)面臨一定化債壓力，一方面，由于區(qū)縣財政實力整體較弱，部分區(qū)縣依賴土地出讓收入作為償債來源的情形難以為繼，對政策扶持的依賴性逐漸加深；另一方面，區(qū)縣平臺信用資質(zhì)分化明顯：截至2025年2月20日，山東省存續(xù)區(qū)縣級城投平臺中，AA+級及以下占比達87%，且存在非標融資（信托、定融）違約事件，導(dǎo)致信用利差較省級平臺高50-150BP，進一步加劇再融資難度，“借新還舊”成為主要償債手段，在面臨集中償債壓力時，更易引發(fā)流動性風(fēng)險，尤其是曾經(jīng)發(fā)生過信托產(chǎn)品和定融產(chǎn)品延期、違約等輿情的地區(qū)，信用利差較高，再融資能力受限。

　　綜上，山東省城投債券規(guī)模較大，且區(qū)縣級城投債占比很高，疊加區(qū)縣級城投企業(yè)再融資壁壘，化解基層債務(wù)壓力勢在必行，“下沉市縣”這一舉措具備必要性。

　　三、政策影響

　　隱性債務(wù)置換“下沉市縣”利好山東省基層債務(wù)化解，凸顯重要性。

　　區(qū)縣平臺城投債的發(fā)行量增加與成本高企，本質(zhì)是地方財政壓力與市場風(fēng)險定價的博弈。山東省人民政府“將隱性債務(wù)置換債券全部下沉市縣”此舉對區(qū)域債務(wù)化解有以下重要利好：

　　第一、緩解短期財政壓力、降低利息負擔(dān)。置換債利率普遍低于原隱性債務(wù)，山東省2024年地方政府再融資專項債券發(fā)行利率在2.27%左右，有力減輕地方付息壓力。

　　第二、延長債務(wù)期限，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展騰挪空間。再融資債券發(fā)行期限以7年、10年和30年期為主，通過將短期償債壓力分散至長期，為區(qū)縣產(chǎn)業(yè)升級爭取窗口期。

　　第三、做好“最后一公里”，推動基層城投平臺轉(zhuǎn)型。置換債券資金直接支持基層政府，增強其“三保”能力（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)），推動基層城投平臺向市場化主體轉(zhuǎn)型，提升促進地方經(jīng)濟造血能力，釋放的財政資源可投向民生、新質(zhì)生產(chǎn)力等領(lǐng)域，推動高質(zhì)量發(fā)展。

　　報告聲明

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