意見領袖 | 中國金融雜志

　　作者 | 楊志勇 中國財政科學研究院院長

　　2025年1月，國務院辦公廳發布了《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），為統籌好有效市場和有為政府的關系、促進政府投資基金的高質量發展提供了重要指導。

　　政府投資基金按照政府資金進行管理

　　財政是國家治理的基礎和重要支柱，所有政府資金都要納入預算管理，作為政府投資成立的政府投資基金同樣必須納入全口徑預算管理。政府預算直接出資的政府投資基金，在預算安排中就已經得到體現。預算安排資金并委托國有企業出資（包含注資國有企業設立基金），與政府直接出資設立基金的預算管理是一樣的。

　　設立政府投資基金，需要更好地發揮政府的作用，這要求對政府投資基金有合理定位，能夠發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導作用。政府投資基金要實現有效運作和合理配置，需要規模適當、找準定位、布局合理，預算管理要根據設立的目標對基金準確定位并確定規模，促進項目供需匹配，避免資金閑置或沉淀。政府投資基金的規模大小取決于設立基金的各級政府財力以及需要實現的目標，在其他條件一致的情況下，財力雄厚的政府可能設立更大規模的基金。根據政府投資基金的出資形式（一次性出資或分次出資），結合財政的可承受能力，合理安排出資規模、比例和時間，都有助于提高資金的使用效率。

　　當然，不同層級政府投資基金的預算管理需要銜接。分稅制財政管理體制下的財政是中央統一領導下的分級財政，各級財政相對獨立，各級政府對自有資金有自主支配權。同時，不同層級的政府投資基金還應該是分工合作關系，只有相互補充、相互促進，才能提高投資效率。

　　對于政府投資基金，要實現對從設立到退出各個環節的全鏈條管理。一些地方政府通過政府投資基金帶動和促進了千億元產業乃至萬億元產業的發展，從而帶來更加充足的稅收收入。《意見》總結了各地政府投資基金運作的豐富經驗，認真貫徹落實《意見》的要求，能夠大大改進政府投資基金的管理。

　　政府投資基金原則上按照政府出資有關要求進行管理，在基金投資的階段性目標實現后就可以退出項目。為此，《意見》提出，通過規范基金退出管理、拓寬基金退出渠道、完善基金退出機制等優化退出機制，促進投資的良性循環。當然，政府性投資基金的投資和政府投資一樣，是最有條件以耐心資本的方式進行投資的，因而不能在投資項目還需要資金支持時就提早退出。

　　政府投資基金大有可為

　　政府投資基金在培育發展新質生產力、推動現代化產業體系建設方面可以發揮積極作用。政府在這些方面提供的服務應視為非特定類型的基本公共服務，并不同于一般意義上的消費型基本公共服務，而是屬于生產型基本公共服務，旨在促進產業鏈供應鏈的安全，提高產業鏈供應鏈的韌性。

　　培育發展新質生產力往往要依托產業。政府投資基金從產業的視角切入，從國家戰略目標實現的高度助力現代化產業體系建設。現代化產業體系中不同產業的發展有不同的側重點，既有按照現代化要求進行升級的傳統產業，又有新興產業和未來產業。在現實中，傳統產業已經形成相對較為完備的自運行體系，能夠在市場上生存的企業多數是具有自生能力的企業，顯然不需要政府投資基金過多涉足。

　　新興產業投資是市場不一定能看得準的投資。市場對這樣的產業可能有一定的投入，但投入的規模難以滿足市場需求，那么政府投資基金就有在此投入的必要。對于未來產業涵蓋哪些具體行業，目前尚存在不小的爭論，如何使其盈利并實現可持續發展，也正在探索之中。對于市場看不準但未來又需要的項目，政府投資基金就大有可為。同時，對于關鍵核心技術的攻關，還要正確處理好高校科研機構和企業的關系。對于產學研融合，要更好地發揮企業在技術自主創新中的作用，研以致用，以需求為導向，以科技作為引領發展動力。高校科研機構在基礎研究和前沿科技領域有優勢，世界科技最前沿的進展也可能發生在企業的實驗室，促進科技創新不能沿用舊思維、老辦法。能否在核心技術攻關上實現突破，關鍵在于體制機制和人才。不管是高校還是企業，只要提供了科技攻關需要的條件，就有可能出人才、出成果，企業在科技創新中的作用不容忽視。要更好地發揮政府投資基金的引導帶動作用，就需要緊跟科技發展新趨勢，有針對性地進行前瞻性的投入。

　　政府投資基金促進形成的長期資本、耐心資本可以在跨周期和逆周期調節中發揮作用。資本有逐利的傾向，長期資本、耐心資本也不例外，但長期資本、耐心資本更能適應投資較長周期的需要。現代化產業體系建設所需要的產業投資，可能需要較長的投資周期，政府投資基金的進入可以讓投資接續，而在項目建成或運行一段時間后，政府投資基金就可以從該項目退出，在其他領域繼續發揮引導和促進作用。

　　政府投資基金的性質決定了不同層級、不同方面的政府投資基金應是相互補充、相互促進的關系。政府投資基金的設立本身是政府行為，國家級基金與地方基金要形成合力，因為重復投資和無序競爭會帶來資金的浪費。國家戰略與地方戰略的銜接，對于地方在國家戰略中找到自己的合理定位至關重要，國家級政府投資基金和地方政府投資基金也可以在此基礎上找到對接點。

　　國家級基金與地方基金合作的主體是政府投資基金。國家級基金的引導作用要強于地方基金，因此，在鼓勵國家級基金與地方基金聯動時，也需要建立相應的機制——國家級政府投資基金通過設立子基金對地方政府投資基金出資，這樣對地方的支持是實實在在的，對地方的帶動作用也最為直接。

　　政府投資基金合力的形成需要加強財政資源統籌，形成國家科技重大項目支持前段研發、政府投資基金支持成果轉化和產業化的聯動機制。對于基礎研究、技術開發與應用，不同層面的資金可以發揮不同的支持作用。此外，對于科技進步，不僅僅需要資金投入，還要尊重科技發展規律，否則投入的資金就有可能“打水漂”。

　　政府投資基金的市場化管理運作

　　2024年底，國務院常務會議指出，將按照市場化、法治化、專業化的原則，規范政府投資基金的運作。政府投資基金運作是金融運作，要遵循金融規律，遵循投資規律，這也是有效市場運作的要求。政府投資基金運作的市場化可以提升公眾對政府投資活動的信任度，也能夠有效降低投資風險，市場化的運作對管理也提出了更高要求。高效率的政府投資基金，應該融政府引導、市場化運作和專業化管理于一體。

　　政府投資基金的績效管理，旨在發揮績效評價對基金運作管理的“指揮棒”作用，通過績效引導，進一步提高政府投資基金的使用效率。績效管理應該是全過程管理，不能簡單地把政府投資基金投入單個項目或將單一年度的盈虧作為評判政府投資基金運作效率的唯一標準。要有相應的有效手段，確保基金運作管理按照所設目標進行，設置全鏈條、全生命周期的考核評價體系，對政府投資基金運作效率進行合理的評價。考核評價體系要重在激勵創新，這也是政府投資基金存在的主要目標之一。

　　政府投資基金考核評價體系在優化中需要有明確的容錯機制，為基金及管理機構“松綁”，營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，讓基金管理人敢作為、能作為。容錯機制必須具有可操作性，是屬于兜底類的規定。

　　采取市場化方式遴選基金管理人，是基金市場化運作的一項重要保證。確定政府投資基金作為基金的一種，要選擇合適的基金管理人。基金投資是復雜的、專業的，要選擇專業人才，發揮其專業技能，有效實現政府投資基金的目標。

　　政府投資基金治理結構建設決定基金運營的效果。在現代企業制度下，治理結構決定企業的未來，政府投資基金的治理結構要有利于高效激勵約束機制的形成和健全。政府投資基金的治理結構服務于治理目標，應有助于其作用于市場不能發揮作用或者政府可以更好發揮作用的領域，防止其偏離政策目標、與民爭利。

　　政府投資基金及管理人注冊地的選擇要符合全國統一大市場建設的要求，積極主動地、統一地拆除制約全國統一大市場建設的各項具體的、隱形的“籬笆”，培育有利于建設全國統一大市場的“土壤”。如果地方政府規定政府投資基金必須在當地注冊，就可能抑制優秀風投機構申請的積極性。同時，政府投資基金的具體運作要按照市場化的要求去做，政府所要規范的是原則性和程序性的要求，旨在突出政府投資基金的功能，不讓政府投資基金投偏。

　　政府投資基金參與投資的項目任務完成之后要有相應的退出機制，優化政府投資基金份額轉讓業務流程和定價機制，遵循市場規律，按照市場化方式確定轉讓價格，確保基金權益得到保障。

　　綜上所述，政府投資基金的運作要統籌好有效市場和有為政府的關系，更好地發揮政府投資基金的引導帶動作用，而不是反其道而行之。落實建設全國統一大市場部署要求，需要多方著力。要防止將政府投資基金作為一種招商引資手段，介入地方招商引資，形成惡性競爭，干擾全國統一大市場建設。

　　來源：中國金融雜志

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