意見領袖 | 夏磊

　　2025年3月5日上午，十四屆全國人大三次會議在人民大會堂開幕，聽取國務院總理李強關于政府工作的報告。

　　核心觀點

　　經濟增長目標兼顧“穩”與“進”

　　強調政策快節奏、高強度、穩預期，確保完成目標。在節奏上，今年《政府工作報告》（以下簡稱“報告”）提及“能早則早、寧早勿晚”；在強度上，提及“與各種不確定性搶時間，看準了就一次性給足”；在協同上，提及促進政策從“最初一公里”到“最后一公里”銜接暢通；在預期上，提及“注重傾聽市場聲音”、“塑造積極的社會預期”，政策全方位積極推進，有力提振市場信心。

　　經濟增長預期目標5%左右，與2023、2024年保持一致，體現預期管理的穩定性。2024年我國經濟增長5%，呈現“前高、中低、后揚”態勢。今年目標的設定兼顧了發展需求與現實條件，保障民生就業同時應對內外部壓力，夯實中長期發展基礎同時推進“十四五”順利收官。此外，報告提及實現目標“很不容易”，仍需“艱苦努力”。

　　城鎮新增就業預期目標1200萬以上、城鎮調查失業率5.5%左右，傳遞民生保障的溫度感。2024年城鎮新增就業人數達到1256萬人，城鎮調查失業率平均值為5.1%，同比下降0.1個百分點，據教育部數據顯示2025屆全國普通高校畢業生預計將達1222萬人。報告提及“更大力度穩定和擴大就業”、“加大各類資金資源統籌支持力度”、“切實保障勞動者工資發放”等具體措施。

　　居民消費價格漲幅2%左右，推動價格溫和回升。2024年我國CPI同比增長0.2%，核心CPI同比增長0.5%。價格是宏觀經濟的“溫度計”，引導價格總水平和重要商品價格合理運行，CPI不宜過高也不宜過低，保持適度的溫和價格水平能夠有效促進經濟發展。

　　超常規財政政策加力逆周期調節

　　報告指出“統籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續用力、更加給力”，財政政策主基調為“更加積極”，主要體現在四個方面：

　　一是財政赤字大幅增加。自改革開放以來，中國赤字率始終保持在3%及以下的較低狀態，只有在應對新冠疫情沖擊時才階段性超過了3%。報告提出“今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元”，財政赤字率、赤字規模均創歷史新高，財政擴張強度大、發展經濟決心強。國際上，通過債務擴張穩增長是常見之舉。即使是恪守財政紀律典范的德國，面對1995-2005年間經濟乏力，這11年平均赤字率為3.5%、有7年在3%及以上。

　　二是增加專項債發行使用。報告提出“擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等”。這是自2015年地方專項債券首次發行以來的最大規模，專項債日益成為積極的財政政策重要工具之一，發揮著促投資、擴內需、補短板、惠民生、穩經濟的宏觀調控重要作用。

　　三是繼續發行超長期特別國債。2024年已發行1萬億元超長期特別國債，其中7000億元用于支持“兩重”建設，3000億元用于補貼“兩新”。報告提出“擬發行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。”這是自1981年恢復國債發行以來首次連續兩年發行特別國債，之前只在1998、2007、2020年發行過，2023年增發的1萬億國債作為特別國債管理。特別國債收支納入政府性基金預算，不列入財政赤字，有利于政府在不影響短中期財政平衡的情況下進行大規模投資，有效擴大內需，鞏固當前經濟回升向好態勢。

　　四是財政支出強度明顯加大。報告指出“今年合計新增政府債務總規模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元”。按報告里的5.66萬億預算赤字和4%的預算赤字率計算，2025年名義GDP為141.5萬億元。廣義赤字11.86萬億元（5.66萬億元赤字+4.4萬億元專項債+1.8萬億元特別國債）對應的廣義赤字率則為8.4%，較去年的6.6%大幅增加了1.8個百分點。債務合理擴張能夠充實財政資源，增強財政政策靈活性，提升政府宏觀調控能力，提升經濟發展的質量和潛力。

　　貨幣政策發揮總量和結構雙重功能

　　總量上，取向“適度寬松”。總體定調積極，報告提及“適時降準降息”、“保持流動性充裕”、“推動社會綜合融資成本下降”，我們預計社會融資環境將持續處于較為寬松的狀態，有力度的降準降息仍然可期。根據央行數據，今年1月新發放私人控股企業貸款平均利率為3.56%，民營企業在債券市場的融資成本也處于歷史最低水平，央行今年2月曾提及民營企業融資成本會在今后較長時間內保持在低位水平。

　　結構上，創新貨幣政策工具。引導金融資源向“樓市股市健康發展”、“科技”、“綠色”和“消費”等重點領域傾斜，發揮好結構性貨幣政策工具的牽引帶動作用，加強與財政政策配合，持續加大對重點領域的支持力度。去年新設了5000億元科技創新和技術改造再貸款、3000億元保障性住房再貸款、兩項資本市場支持工具等創新工具，今年結構性貨幣政策工具創新也大有可為。

　　金融穩定上，宏觀審慎與微觀監管協同。重點提及“推進地方中小金融機構風險處置和轉型發展”，“應對外部風險沖擊預案”，“充實存款保險基金、金融穩定保障基金等化險資源”等。

　　全方位擴大內需

　　內需是中國經濟發展的基本動力。中央經濟工作會議明確的2025年九大重點任務中，“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”位于首位。報告繼續將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”列于今年十大工作任務之首。

　　提振消費是重中之重。消費是對沖外部環境不利影響、拉動國內經濟增長的“主引擎”。2024年最終消費支出對經濟增長貢獻率為44.5%，拉動GDP增長2.2個百分點。結合本次政府工作報告內容，有三大方面舉措促消費。一是加力實施“以舊換新”。2024年7月“兩新”支持政策推出后，激發消費活力效果明顯，2024年汽車報廢和置換更新超過650萬輛，新能源乘用車國內零售量達到1100萬輛，8月份全國家用電器和音像器材類銷售額同比轉正并保持高速增長態勢。今年則進一步將手機、平板、智能手表手環等納入補貼范圍，并配套了3000億元特別國債資金支持消費品以舊換新，支持力度翻倍。二是促進居民增收減負。消費是收入的函數，居民收入提高才“能消費、敢消費、愿消費”。在“能”的方面，報告提出“多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制”，“城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元，適當提高退休人員基本養老金”等，提升居民消費能力。在“敢”的方面，報告提出“居民醫保和基本公共衛生服務經費人均財政補助標準分別再提高30元和5元”，“發放育兒補貼”等，加大財政在教育、醫療、養老等公共領域支出力度，解決居民后顧之憂，提高居民消費意愿。在“愿”的方面，報告提出“創新和豐富消費場景，加快數字、綠色、智能等新型消費發展。落實和優化休假制度，釋放文化、旅游、體育等消費潛力”。三是各地促消費政策加碼。今年2月以來，上海、江西、廣東、山東、青海等地接連推出政策組合拳，通過發放消費券、舉辦特色消費活動等方式，鞏固消費回暖良好勢頭。

　　積極擴大有效投資。投資是拉動經濟增長的“三駕馬車”之一，是中國經濟長期保持穩定增長的重要“引擎”。2013年以來，我國投資年均拉動GDP增長超2.3個百分點，對經濟增長年均貢獻率超40%，對優化經濟結構、擴大國內有效需求、形成強大內需市場具有重要意義。擴大有效投資有四大著力點：一是“兩重”項目建設。報告提出更大力度支持“兩重”建設，“兩重”仍是今年經濟工作的重要發力點。截至2025年1月初，去年7000億元超長期特別國債支持的項目已基本全部開工、完成投資超過1.2萬億元，2025年約1000億元項目清單也已提前下達。二是高技術產業投資。高技術產業持續快速發展，尤其是高技術制造業的發展，有利于提升我國產業鏈供應鏈韌性，持續提高我國產業附加值及在全球產業競爭中的優勢，拓展我國工業增長空間。2024年我國高技術產業發展勢頭良好，高技術產業投資增長8%，其中高技術制造業、高技術服務業投資分別增長7%、10.2%。三是加大政府投資力度。在中央預算內投資支持項目方面，報告提出“今年中央預算內投資擬安排7350億元”，投資力度進一步加大，較去年增加350億元。國家發改委表示，2025年將優化中央預算內投資支持范圍，聚焦公共領域，持續補短板、調結構、惠民生。在地方專項債支持項目方面，報告提出“優化地方政府專項債券管理機制，實施好投向領域負面清單管理、下放項目審核權限等措施”。四是積極調動社會投資。民間投資占社會總投資的一半以上，是擴大有效投資的“主力軍”，是推動經濟高質量發展、增強經濟內生動力的關鍵。報告明確“支持和鼓勵民間投資發展，規范實施政府和社會資本合作新機制，引導更多民間資本參與重大基礎設施、社會民生等領域建設，讓民間資本有更大發展空間”。

　　新起點下的房地產

　　報告再次強調“穩住樓市”。房地產行業體量大、產業鏈條長，關系老百姓切身利益。穩住樓市，有助于穩定預期、激發活力，推動經濟持續回升向好。

　　持續用力推動房地產市場止跌回穩。2024年“926”以來，市場逐步止跌。2025年1月，一線城市新建商品住宅銷售價格指數環比上漲0.1%，連續3個月止跌；一線城市二手住宅銷售價格指數環比上漲0.1%，連續4個月止跌；二線城市新建商品住宅銷售價格指數環比上漲0.1%，連續2個月止跌。充分釋放剛性和改善性住房需求潛力，市場仍需政策持續呵護。一是因城施策調減限制性措施，一線城市仍有政策放松空間，其中調整限購政策尤為關鍵。可進一步擴大非限購區域、縮短社保或個稅繳納年限、減少交易稅費，降低住房交易成本。二是加力實施城中村和危舊房改造。改造范圍進一步擴大，城中村改造擴圍至300多個城市，讓更多城市享受到城中村改造帶來的城市發展紅利。資金支持力度增強，包括開發性、政策性金融機構專項借款，地方政府專項債，商業銀行貸款。城中村和危舊房改造將助力去庫存，穩市場。假設貨幣化安置200萬套，分兩年完成，樂觀估計2025年拉動2億平庫存去化。

　　優化城市空間結構和土地利用方式，合理控制新增房地產用地供應。盤活存量用地和商辦用房，推進收購存量商品房。一是專項債收儲土地。通過專項債回收符合條件的閑置存量住宅和商服用地，確有需要的地區也可以用于新增土地的儲備項目，可以與城中村改造地塊拆遷收儲相配合。2025年2月，廣東省發行307億元專項債收購存量閑置土地，預計未來更多地區跟進。二是收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權，拓寬保障性住房再貸款使用范圍。通過收購商品房增加保障性住房供給，在去庫存的同時，解決工薪收入群體買房難問題，加快“市場+保障”的房地產發展新模式建設。

　　發揮房地產融資協調機制作用，繼續做好保交房工作，有效防范房企債務違約風險。2024年，“白名單”項目信貸規模超5萬億元，預計未來將一手抓“白名單”，解決好項目建設資金問題，一手抓建設交付進度，壓實地方政府、房地產企業、金融機構等各方責任。

　　有序搭建相關基礎性制度，加快構建房地產發展新模式。在預售制方面，由期房向現房銷售過渡。在融資方面，房地產開發非標轉標也是政策明確的方向。在行業發展方面，由于消費者行為由買房轉向租購并舉，未來房地產行業將向“空間服務”升級，鼓勵房企轉向租賃、房屋提質改造、物業、生活服務等。適應人民群眾高品質居住需要，完善標準規范，推動建設安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”。這不僅會滿足人們的居住需求，對于擴內需、穩增長，都會發揮重要作用，未來會在五方面發力，包括好標準、好設計、好材料、好建造、好服務。隨著多地建筑設計規則升級，“好房子”規劃技術要點出臺，將推動住房產業調整與升級。

　　以科技創新引領新質生產力發展

　　報告指出，“推動科技創新和產業創新融合發展”，兩者的融合發展是我國現代化產業體系建設的核心路徑。

　　2024年，創新生態持續優化，我國全社會研究與試驗發展經費投入穩步增長，達到3.6萬億元，比上年增長8.3%，研發強度提升至2.68%，基礎研究投入增長10.5%；國家級先進制造業集群加速發展，商業航天、北斗應用、新型儲能等新型產業發展迅速；人工智能成為新質生產力的關鍵引擎，在“人工智能+”行動框架下加速技術迭代與場景落地，數字經濟核心產業增加值占國內生產總值比重達到10%左右。

　　2025年，隨著未來產業突破和傳統產業的改造提升，數字經濟核心產業增加值占比有望進一步提升，戰略性新興產業對GDP貢獻率將達新高度。我國將通過創新鏈、產業鏈、資金鏈和人才鏈的深度融合，“四鏈協同”發展機制筑牢產業安全防線。推進高水平科技自立自強，通過強化企業創新主體地位、完善科技金融生態、深化國際科技合作，我國正加速構建具有全球競爭力的現代化產業體系，為高質量發展注入持久動能。

　　風險提示：宏觀經濟超預期波動，全球經濟超預期衰退，地緣政治，政策不確定性，全球經貿摩擦等風險。

　　證券研究報告《政府工作報告的六大政策內涵》

　　對外發布時間：2025年3月5日

　　發布機構：國海證券股份有限公司

　　本報告分析師：夏磊

　　SAC編號：S0350521090004

　　(本文作者介紹：國海證券首席經濟學家)