意見領(lǐng)袖 | 羅志恒  馬家進(jìn)  原野

　　事件

　　2025年3月5日上午，十四屆全國人大三次會(huì)議開幕，李強(qiáng)總理作《政府工作報(bào)告》，全面總結(jié)2024年工作成績(jī)，明確2025年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)和政策取向，部署2025年政府工作任務(wù)。

　　本次報(bào)告有諸多新內(nèi)容：

　　對(duì)未來形勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的判斷上，指出外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)回升向好基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，有效需求不足，特別是消費(fèi)不振，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，賬款拖欠問題仍較突出，但同時(shí)指出了中國的制度、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和人才優(yōu)勢(shì)等，總體是戰(zhàn)略機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存，長(zhǎng)期向好趨勢(shì)不變。

　　經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面，連續(xù)第三年保持“5%左右”的GDP增速目標(biāo)；CPI增速目標(biāo)由“3%左右”調(diào)整為“2%左右”，實(shí)際上是將原先的通脹上限改為物價(jià)水平目標(biāo)，加快推動(dòng)物價(jià)合理回升。

　　宏觀政策方面，財(cái)政政策更加積極，赤字率首次達(dá)到“4%左右”，發(fā)展優(yōu)先，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，中央加杠桿，中央赤字占赤字比重達(dá)歷史新高；貨幣政策適度寬松，適時(shí)降準(zhǔn)降息，推動(dòng)社會(huì)綜合融資成本下降，提升金融服務(wù)可獲得性和便利度。“加快補(bǔ)上內(nèi)需特別是消費(fèi)短板，使內(nèi)需成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主動(dòng)力和穩(wěn)定錨”“推動(dòng)更多資金資源‘投資于人’”。繼續(xù)強(qiáng)調(diào)把經(jīng)濟(jì)政策和非經(jīng)濟(jì)性政策統(tǒng)一納入一致性評(píng)估，提出“出臺(tái)實(shí)施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時(shí)間，看準(zhǔn)了就一次性給足”“注重傾聽市場(chǎng)聲音，協(xié)同推進(jìn)政策實(shí)施和預(yù)期引導(dǎo)，塑造積極的社會(huì)預(yù)期”。

　　房地產(chǎn)市場(chǎng)和資本市場(chǎng)方面，明確提出“穩(wěn)住樓市股市”“更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展”“持續(xù)用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)”“深化資本市場(chǎng)投融資綜合改革，大力推動(dòng)中長(zhǎng)期資金入市，加強(qiáng)戰(zhàn)略性力量?jī)?chǔ)備和穩(wěn)市機(jī)制建設(shè)”等。

　　解讀

　　一、高度肯定去年成績(jī)，對(duì)形勢(shì)的判斷強(qiáng)調(diào)有效需求不足、部分企業(yè)經(jīng)營困難，但長(zhǎng)期向好，經(jīng)濟(jì)回升向好是政策首要目標(biāo)

　　一是從布局謀篇看，報(bào)告包括三大部分：2024年工作回顧、2025年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求和政策取向、2025年政府工作任務(wù)。2025年的工作重點(diǎn)包括10個(gè)方面，十個(gè)方面的內(nèi)容與去年基本一致。順序有所調(diào)整，將“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求”從2024年的第三項(xiàng)工作提前到第一項(xiàng)，將“因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”“深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，提升國家創(chuàng)新體系整體效能”分別放到第二項(xiàng)和第三項(xiàng)。這反映出宏觀調(diào)控與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思路發(fā)生重大變化與創(chuàng)新，即過去強(qiáng)調(diào)在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中做大總量，現(xiàn)在更加強(qiáng)調(diào)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是前提，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

　　從詞頻上來看，“發(fā)展”詞頻高達(dá)141次，為最高頻詞匯，反映出發(fā)展仍然是第一位的；穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、民生、改革、開放的頻率明顯上升，反映出政府對(duì)加強(qiáng)宏觀調(diào)控、進(jìn)一步深化改革開放、民生建設(shè)和社會(huì)和諧穩(wěn)定等的重視。

　　二是高度肯定2024年工作成績(jī)并強(qiáng)調(diào)極為不易，宏觀政策面臨多重困難挑戰(zhàn)。2024年中國經(jīng)濟(jì)走出“U型”走勢(shì)，一季度開門紅、二季度三季度持續(xù)下行，9月26日中央政治局會(huì)議果斷采取更大的逆周期調(diào)節(jié)舉措，以激發(fā)資本市場(chǎng)為契機(jī)修復(fù)居民和企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表提振其積極性、以化債為契機(jī)提振地方政府的積極性，四季度經(jīng)濟(jì)明顯反彈。房地產(chǎn)調(diào)整轉(zhuǎn)型、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題交織，持續(xù)影響2023和2024年的中國經(jīng)濟(jì)，在如此形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)全年任務(wù)目標(biāo)確實(shí)極為不易。2024年GDP達(dá)到134.9萬億元、增長(zhǎng)5%，增速居世界主要經(jīng)濟(jì)體前列，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率保持在30%左右；城鎮(zhèn)新增就業(yè)1256萬人；高技術(shù)制造業(yè)、裝備制造業(yè)增加值分別增長(zhǎng)8.9%、7.7%，新能源汽車年產(chǎn)量突破1300萬輛；集成電路、人工智能、量子科技等領(lǐng)域取得新成果。

　　三是對(duì)未來形勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的判斷上，指出外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)回升向好基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，但同時(shí)指出了中國的制度、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和人才優(yōu)勢(shì)等，總體是戰(zhàn)略機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存。報(bào)告在肯定成績(jī)的同時(shí)，也提出了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨的困難和挑戰(zhàn)：“從國際看，世界百年變局加速演進(jìn)，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，可能對(duì)我國貿(mào)易、科技等領(lǐng)域造成更大沖擊。世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能不足……關(guān)稅壁壘增多，沖擊全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定。”“地緣政治緊張因素依然較多，影響全球市場(chǎng)預(yù)期和投資信心，加劇國際市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。”“從國內(nèi)看，經(jīng)濟(jì)回升向好基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，有效需求不足，特別是消費(fèi)不振。部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，賬款欠問題仍較突出。群眾就業(yè)增收面臨壓力。民生領(lǐng)域存在短板一些地方基層財(cái)政困難。”

　　四是特別強(qiáng)調(diào)政策的一致性取向評(píng)估，政策出臺(tái)要與不確定性搶時(shí)間，注重傾聽市場(chǎng)聲音，強(qiáng)化預(yù)期管理。“健全和用好宏觀政策取向一致性評(píng)估工作機(jī)制，把經(jīng)濟(jì)政策和非經(jīng)濟(jì)性政策統(tǒng)一納入一致性評(píng)估，統(tǒng)籌政策制定和執(zhí)行全過程，提升政策目標(biāo)、工具、時(shí)機(jī)、力度、節(jié)奏的匹配度。出臺(tái)實(shí)施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時(shí)間，看準(zhǔn)了就一次性給足，提高政策實(shí)效。”加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)作，促進(jìn)政策從“最初一公里”到“最后一公里”銜接暢通。“注重傾聽市場(chǎng)聲音，協(xié)同推進(jìn)政策實(shí)施和預(yù)期引導(dǎo)，塑造積極的社會(huì)預(yù)期。”

　　二、5%左右的GDP增速目標(biāo)釋放穩(wěn)增長(zhǎng)信號(hào)，明確2%通脹目標(biāo)以推動(dòng)物價(jià)合理回升

　　2025年經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)是：“國內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)5%左右；城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上；居民消費(fèi)價(jià)格漲幅2%左右。”

　　第一，5%左右的GDP增速目標(biāo)符合市場(chǎng)對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)的預(yù)期，體現(xiàn)了迎難而上、奮發(fā)有為的政策取向。2025年中國經(jīng)濟(jì)面臨雙重考驗(yàn)：從外部看，特朗普2.0沖擊全球政治經(jīng)濟(jì)秩序，全球貿(mào)易摩擦愈演愈烈，全球化時(shí)期的規(guī)則體系轉(zhuǎn)向“叢林法則”的態(tài)勢(shì)明顯；從內(nèi)部看，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)延續(xù)恢復(fù)態(tài)勢(shì)，有望實(shí)現(xiàn)“開門紅”，但房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、地方財(cái)政緊平衡、美國對(duì)華加征關(guān)稅沖擊等可能拖累經(jīng)濟(jì)。破局關(guān)鍵在于短期要繼續(xù)延續(xù)926政治局會(huì)議以來的宏觀政策，中長(zhǎng)期統(tǒng)籌安全與發(fā)展，以科技自立、制度創(chuàng)新夯實(shí)增長(zhǎng)韌性，放開服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入激發(fā)市場(chǎng)活力，提振消費(fèi)促進(jìn)供需平衡。

　　第二，就業(yè)是最大的民生，繼續(xù)延續(xù)去年較高的就業(yè)目標(biāo)。2025年1月，16-24歲（不含在校生）青年失業(yè)率為16.1%，仍處在較高水平；2025屆高校畢業(yè)生規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)1222萬人，同比增加43萬人，再加上農(nóng)民工、失業(yè)人群的就業(yè)問題，穩(wěn)就業(yè)工作仍任重道遠(yuǎn)。城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上，體現(xiàn)了在就業(yè)總量和結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出背景下，加大穩(wěn)就業(yè)力度的要求。

　　第三，CPI增速目標(biāo)由“3%左右”調(diào)整為“2%左右”，實(shí)際上是將原先的通脹上限改為物價(jià)水平目標(biāo)，加快推動(dòng)物價(jià)合理回升。2023年以來中國CPI同比長(zhǎng)期徘徊在0附近，一定程度上源于政府沒有公布具體且可靠的通脹目標(biāo)，使得公眾的通脹預(yù)期持續(xù)低迷。此前政府工作報(bào)告雖然確定CPI增速目標(biāo)為“3%左右”，但實(shí)際上是不要突破3%，保持在3%以下。本次政府工作報(bào)告將CPI增速目標(biāo)調(diào)整為“2%左右”，明確表態(tài)“通過各項(xiàng)政策和改革共同作用，改善供求關(guān)系，使價(jià)格總水平處在合理區(qū)間，”有助于促進(jìn)物價(jià)合理回升，提高經(jīng)濟(jì)名義增速，縮小宏觀數(shù)據(jù)與微觀感受之間的差距，提振市場(chǎng)信心和預(yù)期。

　　三、財(cái)政更加積極：赤字率首次達(dá)到4%，發(fā)展優(yōu)先，中央加杠桿，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，穩(wěn)妥化險(xiǎn)

　　財(cái)政政策的基調(diào)延續(xù)了中央政治局會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的提法，較去年《政府工作報(bào)告》財(cái)政政策基調(diào)更加積極，體現(xiàn)在力度更大、節(jié)奏更快、方式更多、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、與市場(chǎng)的溝通更順、政策間的協(xié)同性更高，將發(fā)展置于更高的位置。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要深化財(cái)稅制度改革，推動(dòng)零基預(yù)算改革，推動(dòng)消費(fèi)稅改革，規(guī)范稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)稅支持；堅(jiān)持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，穩(wěn)妥化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　2025年積極的財(cái)政政策更加積極，赤字率首次達(dá)到“4%左右”，超過2020年疫情沖擊時(shí)3.6%以上”的赤字率水平，為2008年本輪積極財(cái)政政策實(shí)施以來的最高水平，體現(xiàn)了中央推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好的堅(jiān)定決心，是符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，體現(xiàn)出政策非常實(shí)事求是，因時(shí)因勢(shì)順勢(shì)而為。赤字規(guī)模為5.66萬億，高于去年1.6萬億元；專項(xiàng)債擬按4.4萬億安排，高于去年5000億元；繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國債并提高規(guī)模至1.3萬億元，高于去年3000億元；發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本。赤字、專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國債、特別國債合計(jì)11.86萬億元，超過去年赤字、專項(xiàng)債和超長(zhǎng)期特別國債之和的8.96萬億元（增加2.9萬億），也超過去年赤字、專項(xiàng)債、特別國債和2023年結(jié)轉(zhuǎn)到2024年使用的增發(fā)國債之和的9.96萬億元。考慮到1.3萬億元的超長(zhǎng)期建設(shè)國債、5000億元特別國債、4.4萬億專項(xiàng)債分別相當(dāng)于增加赤字率0.9、0.4和3.1個(gè)百分點(diǎn)，如果再加總這三項(xiàng)，2025年赤字率水平可達(dá)到8.4%的水平，高于去年的6.6%（赤字、專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國債之和除以GDP）。

　　總體上看，更加積極的財(cái)政政策在當(dāng)前可以發(fā)揮多重作用：一是以必要的支出力度擴(kuò)大總需求，以內(nèi)需提振對(duì)沖外部沖擊、以內(nèi)部的確定性應(yīng)對(duì)外部的不確定性；二是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換；三是穩(wěn)定預(yù)期，當(dāng)前各方對(duì)財(cái)政政策發(fā)力期待較高，財(cái)政發(fā)揮超常規(guī)的逆周期調(diào)節(jié)能夠更好穩(wěn)預(yù)期；四是防范化解包括房地產(chǎn)和金融在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更好地支持房地產(chǎn)保交樓、收儲(chǔ)等促進(jìn)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)。

　　1、財(cái)政政策的力度明顯增強(qiáng)，財(cái)政主動(dòng)作為、積極擔(dān)當(dāng)，反映出財(cái)政理念的重大變化。一是將發(fā)展放在更重要的位置，以更大力度的政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更快增長(zhǎng)，充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政可持續(xù)的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)。事實(shí)上中國的公有制經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、低利率環(huán)境和較低的政府債務(wù)尤其是中央債務(wù)水平完全能夠支持更高的赤字率水平。二是逐步從平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政，從注重財(cái)政短期平衡轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，更好地發(fā)揮財(cái)政服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。三是打破赤字率3%的約束，宏觀調(diào)控方式更加靈活，因時(shí)因勢(shì)優(yōu)化宏觀調(diào)控，更加實(shí)事求是。過去國際上長(zhǎng)期把赤字率3%作為財(cái)政紀(jì)律的警戒線，但實(shí)際上3%作為警戒線缺乏理論和實(shí)踐依據(jù)，歐美早已打破，約束財(cái)政紀(jì)律的是完善的財(cái)政管理制度和嚴(yán)格的問責(zé)制度；對(duì)于我國，3%赤字率僅僅是一般公共預(yù)算口徑的赤字率，專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期國債、特別國債等發(fā)揮了重要的逆周期調(diào)節(jié)功能，僅根據(jù)狹義口徑來判斷財(cái)政積極程度與現(xiàn)實(shí)已不相符，而且控制赤字率在3%可能導(dǎo)致“控赤字、擴(kuò)專項(xiàng)債、隱性債務(wù)擴(kuò)張”。

　　2、“持續(xù)加力”是保證政策穩(wěn)定性連續(xù)性和穩(wěn)定市場(chǎng)主體預(yù)期的必要，“更加給力”“更加積極”是當(dāng)前有效需求不足、物價(jià)仍偏低迷的形勢(shì)決定的。“加力”并“保持必要的支出強(qiáng)度”是今年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)的順勢(shì)而為。當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)總體回升向好，但經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)仍有待進(jìn)一步鞏固增強(qiáng)。一是一線城市房?jī)r(jià)初步止跌回穩(wěn)，但全國房?jī)r(jià)“止跌回穩(wěn)”以及從房?jī)r(jià)傳導(dǎo)至房地產(chǎn)投資的穩(wěn)定仍然任重道遠(yuǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)仍未有效化解。二是“搶出口”短期支持經(jīng)濟(jì)，但美國對(duì)華加征關(guān)稅的負(fù)面沖擊或于二季度顯現(xiàn)。三是服務(wù)消費(fèi)仍待提振，消費(fèi)品以舊換新政策短期提振了商品消費(fèi)，但持續(xù)性有待繼續(xù)觀察。四是物價(jià)水平低位運(yùn)行，PPI同比連續(xù)28個(gè)月為負(fù)，影響企業(yè)利潤、財(cái)政收入和居民收入增長(zhǎng)。

　　3、赤字率達(dá)到4%，專項(xiàng)債和超長(zhǎng)期特別國債規(guī)模提高，中央加杠桿，擴(kuò)大有效需求、提振市場(chǎng)信心、防范化解風(fēng)險(xiǎn)。

　　其一，狹義赤字率突破了3%，首次達(dá)到4%，赤字率的提高有特殊意義，可實(shí)現(xiàn)三重功效。1）赤字率和赤字規(guī)模的明顯提高，有利于擴(kuò)大支出力度，強(qiáng)化財(cái)政的逆周期調(diào)節(jié)能力，更好地防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生、穩(wěn)增長(zhǎng)。2）赤字率與其他財(cái)政工具不同，公眾對(duì)赤字率及其變化的關(guān)注度非常高，赤字率更能傳遞政策意圖，具有較強(qiáng)的政策信號(hào)意義；提高赤字率釋放中央穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)定決心，有利于穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、提振市場(chǎng)信心。3）赤字規(guī)模中仍是中央赤字為主，通過轉(zhuǎn)移支付的形式能夠更好地保障基層財(cái)力穩(wěn)定，增加地方財(cái)力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作。赤字規(guī)模中中央赤字為4.86萬億元，中央赤字占比為85.9%，屬于近年來最高水平，體現(xiàn)中央加杠桿；考慮到1.3萬億超長(zhǎng)期特別國債，中央加杠桿程度更高，優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。

　　其二，專項(xiàng)債額度進(jìn)一步提高，規(guī)模的提高和管理機(jī)制的完善將協(xié)同發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、彌補(bǔ)短板、促進(jìn)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)、置換隱性債務(wù)、暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)等多重作用。1）專項(xiàng)債投向領(lǐng)域采用負(fù)面清單以及下放審核權(quán)限，拓展了可選的項(xiàng)目范圍、減少了申報(bào)審核時(shí)間，能夠盡快地讓專項(xiàng)債資金形成實(shí)物工作量，發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。2）專項(xiàng)債投向市政建設(shè)、新能源、新基建領(lǐng)域，發(fā)揮補(bǔ)短板的作用。3）專項(xiàng)債可用于盤活閑置土地與收購商品房用作保障性住房，這將進(jìn)一步促進(jìn)房市場(chǎng)供需平衡、增加房地產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)金流降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。4）提高的規(guī)模中仍有8000億元可用于置換隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化，進(jìn)一步降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。5）明確專項(xiàng)債資金還可以用于消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等，增加企業(yè)現(xiàn)金流和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，減少上下游間的三角債問題，暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

　　其三，超長(zhǎng)期特別國債規(guī)模進(jìn)一步提高，不僅力度加大，而且對(duì)“兩重”“兩新”的支持范圍擴(kuò)圍，除了繼續(xù)形成大量的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)外，還將有力地促進(jìn)設(shè)備更新向高端化智能化綠色化轉(zhuǎn)型、促進(jìn)消費(fèi)。超長(zhǎng)期特別國債形成了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，更重要的是避免了地方加桿桿導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，為地方財(cái)政騰出了空間。

　　其四，發(fā)行特別國債補(bǔ)償商業(yè)銀行資本金，既有利于降低商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)，又提高了商業(yè)銀行落實(shí)降準(zhǔn)降息進(jìn)一步支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

　　4、進(jìn)一步加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，兜牢基層“三保”底線，緩解區(qū)縣財(cái)政壓力和收支矛盾。

　　報(bào)告在面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)中提出了“一些地方基層財(cái)政困難”，同時(shí)在政策取向中提出“中央財(cái)政加大對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度，向困難地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。嚴(yán)格落實(shí)分級(jí)保障責(zé)任，筑牢兜實(shí)基層‘三保’底線”。近年來受房地產(chǎn)調(diào)整轉(zhuǎn)型、物價(jià)低迷、減稅降費(fèi)等影響，宏觀稅負(fù)下行，但同時(shí)債務(wù)付息支出、三保支出的剛性增強(qiáng)，財(cái)政收支緊平衡持續(xù)。而基層“三保”直接面向企業(yè)和居民，關(guān)系到市場(chǎng)主體的滿意度和獲得感。因此，中央持續(xù)加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，并要求省對(duì)市縣加大轉(zhuǎn)移支付力度。

　　考慮地方財(cái)政實(shí)際情況，今年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付安排10.34萬億元，剔除2023年增發(fā)國債結(jié)轉(zhuǎn)至2024年資金因素后，同口徑增長(zhǎng)8.4%。中央近年來持續(xù)加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，連續(xù)第三年超過10萬億規(guī)模，這有利于緩解地方財(cái)政壓力，讓地方政府有更大的財(cái)力去支持科技創(chuàng)新、民生改善和營商環(huán)境優(yōu)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　5、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有利于提高財(cái)政支出的效率和效果，也是近年來一以貫之的做法，這是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和進(jìn)一步穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的要求。報(bào)告提出“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁，提高資金使用效益”，與“適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”相互呼應(yīng)。近年來，我國持續(xù)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)為從建設(shè)財(cái)政逐步轉(zhuǎn)向建設(shè)與民生并重、民生支出占比持續(xù)提高，這不僅是發(fā)展階段變化的要求，也是滿足人民美好生活需要的要求，還是經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的要求。伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高、城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入后半段以及人口老齡化進(jìn)程加快，居民的需求從生存型消費(fèi)逐步進(jìn)入到發(fā)展型消費(fèi)，尤其是醫(yī)療教育養(yǎng)老需求上升，財(cái)政取之于民用之于民，必然也要提高相關(guān)支出比重。2024年一般公共預(yù)算中用于醫(yī)療、教育、社保就業(yè)、住房保障支出占比為39.7%，較2013年上升4.4個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，當(dāng)前消費(fèi)不足的重要原因是居民消費(fèi)意愿不足，源于醫(yī)療等后顧之憂，因此從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從投資轉(zhuǎn)向消費(fèi)以及穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的角度，也有必要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

　　優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的另一個(gè)方面是加大對(duì)科技創(chuàng)新的支持。近年來財(cái)政對(duì)于科技創(chuàng)新的支持力度明顯加大，也取得了非常好的成效，中國研發(fā)強(qiáng)度持續(xù)提高，近期持續(xù)涌現(xiàn)的人工智能、人形機(jī)器人領(lǐng)域的重大突破甚至改寫了宏觀經(jīng)濟(jì)敘事，大幅提振了社會(huì)預(yù)期和市場(chǎng)信心。報(bào)告提出“以科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展”，預(yù)算安排對(duì)此做了重點(diǎn)保障，這有利于推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向科技驅(qū)動(dòng)，有利于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)更高水平的供需循環(huán)、以高質(zhì)量供給創(chuàng)造需求，有利于維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

　　6、要充分利用化債騰出的時(shí)間窗口，構(gòu)建債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制與深化財(cái)稅體制改革。

　　報(bào)告部署了“開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財(cái)力。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。積極探索建立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財(cái)源。嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模。”主要側(cè)重零基預(yù)算改革、消費(fèi)稅改革、轉(zhuǎn)移支付改革，這是落實(shí)三中全會(huì)關(guān)于財(cái)稅體制改革的要求。

　　零基預(yù)算改革方面，零基預(yù)算在中國的實(shí)踐最早可以追溯到20世紀(jì)80年代末。實(shí)施真正意義上的零基預(yù)算是提高財(cái)政使用效率、避免財(cái)政資源浪費(fèi)的有效途徑。經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐，零基預(yù)算的概念已被基層財(cái)政工作人員廣泛接受。2021年3月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中提到，“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模”。截至2024年末，大多數(shù)省級(jí)政府已宣布實(shí)施零基預(yù)算改革。但是，目前在國家層面缺乏零基預(yù)算編制框架和細(xì)化零基預(yù)算改革實(shí)施情況的評(píng)估，下階段要建立健全與零基預(yù)算相關(guān)的配套制度（例如項(xiàng)目庫、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及反饋機(jī)制等）。在財(cái)政緊平衡背景下繼續(xù)深化零基預(yù)算改革，有利于進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率、促進(jìn)積極財(cái)政政策提質(zhì)增效。消費(fèi)稅改革方面，三中全會(huì)已經(jīng)明確征收環(huán)節(jié)后并穩(wěn)步下劃給地方政府，此次進(jìn)一步明確先從部分品目入手，意在增加地方財(cái)力，也是本輪財(cái)稅體制改革的主要發(fā)力點(diǎn)。規(guī)范稅收優(yōu)惠，既能服務(wù)于全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，避免各地違規(guī)的“稅收洼地”和稅收逐底競(jìng)爭(zhēng)，又能穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，維護(hù)國家財(cái)政可持續(xù)性和財(cái)政安全。建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束制度，在發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付區(qū)域均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化側(cè)重公平職能的同時(shí)，嵌入效率因素，避免“鞭打快牛”，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)大省多發(fā)展多創(chuàng)收提高其積極性。

　　從未來進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革看，此輪改革短期要增加地方自主財(cái)力，但是從根本上看改革的核心是上移事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，避免地方政府承擔(dān)過多的支出責(zé)任，從而減少隱性債務(wù)的舉債動(dòng)機(jī)。三十年前的分稅制改革解決了收入端中央財(cái)政收入占比過低、中央宏觀調(diào)控能力不足的問題，但主要矛盾和歷史因素導(dǎo)致未能解決事權(quán)劃分問題。當(dāng)前財(cái)力端的問題仍很重要、亟需解決，要積極推動(dòng)增加地方自主財(cái)力；但是在當(dāng)前全國財(cái)政收入全部給到地方仍不能滿足地方支出的背景下，支出端的改革也有必要成為本輪改革推進(jìn)的重點(diǎn)。“上移事權(quán)和支出責(zé)任”是治本之策，否則“地方支出責(zé)任多-地方財(cái)政困難-中央加大轉(zhuǎn)移支付-財(cái)政資金使用效率低和逆向激勵(lì)”的循環(huán)難以打破。比如，養(yǎng)老保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)督管理等事權(quán)可以上移給中央政府來承擔(dān)。

　　從構(gòu)建債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制上，有必要在四本經(jīng)常性預(yù)算之外，研究建立債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算，與政府資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告銜接。當(dāng)前我國政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對(duì)政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財(cái)政支出活動(dòng)編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對(duì)政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級(jí)版。

　　四、貨幣政策：適度寬松，適時(shí)降準(zhǔn)降息，推動(dòng)社會(huì)綜合融資成本下降，提升金融服務(wù)可獲得性和便利度

　　2025年貨幣政策較2024年更加積極，報(bào)告提出：“實(shí)施適度寬松的貨幣政策”，延續(xù)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議基調(diào)，方向明確，力度加大。

　　一是總量政策延續(xù)寬松，降準(zhǔn)降息仍將繼續(xù)呵護(hù)經(jīng)濟(jì)。考慮到當(dāng)前物價(jià)水平仍然低迷、實(shí)際利率仍然較高，居民消費(fèi)意愿和企業(yè)投資意愿有待進(jìn)一步提振，進(jìn)一步降準(zhǔn)降息仍有必要。報(bào)告提出：“適時(shí)降準(zhǔn)降息，保持流動(dòng)性充裕”，“推動(dòng)企業(yè)融資和居民信貸成本下降”，直言“下降”而不是“穩(wěn)中有降”，說明穩(wěn)定物價(jià)、降低實(shí)體融資成本的訴求仍然強(qiáng)烈。預(yù)計(jì)2025年全年將分別降準(zhǔn)、降息0.5個(gè)百分點(diǎn)；降準(zhǔn)先行，其后擇機(jī)調(diào)降政策利率，引導(dǎo)貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率、存款利率對(duì)稱下行，盡可能呵護(hù)銀行凈息差。

　　二是結(jié)構(gòu)性工具持續(xù)發(fā)力，提高其精準(zhǔn)性、有效性。當(dāng)前以各類再貸款工具為代表的結(jié)構(gòu)性工具，已基本實(shí)現(xiàn)對(duì)金融“五篇大文章”的全覆蓋，并支持了房地產(chǎn)、資本市場(chǎng)等重點(diǎn)領(lǐng)域，既有總量效應(yīng)、吞吐基礎(chǔ)貨幣，也在不斷促進(jìn)信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化。下一步，將引導(dǎo)商業(yè)銀行提高主動(dòng)性和前瞻性，加大對(duì)科技、養(yǎng)老等領(lǐng)域的信貸投放，落實(shí)無還本續(xù)貸政策，強(qiáng)化融資增信和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等支持措施，用足用好科技創(chuàng)新和技術(shù)改造再貸款、普惠養(yǎng)老專項(xiàng)再貸款等工具。2024年4月央行創(chuàng)設(shè)科技創(chuàng)新和技術(shù)改造再貸款，額度5000億元，至三季度末余額僅為7億元（四季度數(shù)據(jù)未公布）。同時(shí)，調(diào)整優(yōu)化保障性住房再貸款，“證券、基金、保險(xiǎn)公司互換便利”，股票回購增持再貸款等政策工具，更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展。

　　五、擴(kuò)內(nèi)需：加快補(bǔ)上內(nèi)需特別是消費(fèi)短板，使內(nèi)需成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主動(dòng)力和穩(wěn)定錨

　　報(bào)告提出：“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求。促進(jìn)消費(fèi)和投資更好結(jié)合，加快補(bǔ)上內(nèi)需特別是消費(fèi)短板，使內(nèi)需成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主動(dòng)力和穩(wěn)定錨。”在外部環(huán)境不確定性上升的背景下，有必要加大宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)力度，積極擴(kuò)大內(nèi)需，對(duì)沖外需可能的下滑。

　　一是大力提振消費(fèi)，提振消費(fèi)不能僅靠刺激，還要推動(dòng)改革、完善機(jī)制，通過提高居民消費(fèi)能力、效益意愿以及供給對(duì)消費(fèi)的適配度提振消費(fèi)。報(bào)告提出“實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動(dòng)，制定提升消費(fèi)能力、增加優(yōu)質(zhì)供給、改善消費(fèi)環(huán)境專項(xiàng)措施，釋放多樣化、差異化消費(fèi)潛力，推動(dòng)消費(fèi)提質(zhì)升級(jí)。”抓到了核心。報(bào)告對(duì)提振消費(fèi)的舉措實(shí)際上在方方面面均有涉及，比如強(qiáng)化就業(yè)提高居民工資性收入、穩(wěn)定樓市股市以提高居民財(cái)產(chǎn)性收入、增加基本養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金以提高居民轉(zhuǎn)移性收入，比如優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在于提高消費(fèi)意愿。

　　消費(fèi)從根本上取決于三個(gè)方面：消費(fèi)能力（收入）、消費(fèi)意愿（醫(yī)療養(yǎng)老教育等社保體系的完善程度）以及供給的適配性。未來大力提振消費(fèi)任重道遠(yuǎn)：其一，通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼增強(qiáng)居民消費(fèi)能力和意愿，推動(dòng)消費(fèi)品“以舊換新”政策持續(xù)發(fā)力，并擴(kuò)圍至服務(wù)消費(fèi)。其二，加大對(duì)特定群體的補(bǔ)助和支持，以提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力并提振消費(fèi)，包括對(duì)失業(yè)大學(xué)生的補(bǔ)助、對(duì)農(nóng)村老人群體的補(bǔ)貼、對(duì)于二孩以上家庭的特定補(bǔ)貼等。其三，進(jìn)一步改善國民收入分配結(jié)構(gòu)，通過完善稅制、增加轉(zhuǎn)移支付、提高社保民生水平、加快農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)等方式，提高居民尤其是中低收入群體在國民收入分配中的比重。其四，加快戶籍制度改革，加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，穩(wěn)定農(nóng)民工預(yù)期，提高其邊際消費(fèi)傾向。其五，從供給端發(fā)力，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升高端制造業(yè)在制造業(yè)中的比重，以高質(zhì)量供給創(chuàng)造并滿足需求。其六，放寬旅游、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、家政服務(wù)等服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入，同時(shí)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和有效監(jiān)管，釋放服務(wù)消費(fèi)的需求。

　　二是積極擴(kuò)大有效投資，既要發(fā)揮好政府投資的帶動(dòng)放大作用，也要支持和鼓勵(lì)民間投資發(fā)展。投資效益是關(guān)鍵，否則就是無效供給或者導(dǎo)致供需失衡。當(dāng)前基建投資還面臨總量不足、區(qū)域不均、結(jié)構(gòu)上“看得見的基建多、看不見的基建少”的問題，仍有空間。（詳見《大國基建：空間在哪里？空間有多大？》）通過政府投資適度超前推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有序完善公共服務(wù)體系，有利于改善消費(fèi)環(huán)境、疏通消費(fèi)堵點(diǎn)，提升居民的消費(fèi)意愿和消費(fèi)能力，激發(fā)消費(fèi)潛力。此外，還需加強(qiáng)財(cái)政與金融的配合，更大力度支持“兩重”項(xiàng)目，及早謀劃“十五五”重大項(xiàng)目，加快政府債券發(fā)行和使用，盡快形成實(shí)物工作量。支持和鼓勵(lì)民間投資發(fā)展，規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制，引導(dǎo)更多民間資本參與重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)民生等領(lǐng)域建設(shè)，讓民間資本有更大發(fā)展空間。

　　六、穩(wěn)地產(chǎn)：加快房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，有效防范房企債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

　　穩(wěn)地產(chǎn)是2025年維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融大局穩(wěn)定的重中之重。報(bào)告明確提出“穩(wěn)住樓市股市”“更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展”“持續(xù)用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)”等目標(biāo)，突顯了穩(wěn)地產(chǎn)對(duì)于穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)的重要性。

　　隨著房地產(chǎn)政策持續(xù)優(yōu)化調(diào)整，當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性回暖信號(hào)。一線城市房?jī)r(jià)止跌回穩(wěn)，截至1月，二手房?jī)r(jià)連續(xù)4個(gè)月環(huán)比為正，新房?jī)r(jià)格連續(xù)2個(gè)月環(huán)比為正，1-2月一線城市商品房成交面積同比增長(zhǎng)16%。地方政府積極推出位于核心區(qū)域、配套成熟的優(yōu)質(zhì)地塊，增強(qiáng)了房企拿地積極性。中指研究院數(shù)據(jù)顯示，1-2月TOP100企業(yè)拿地總額同比增長(zhǎng)26.7%。

　　但全國房?jī)r(jià)“止跌回穩(wěn)”以及從房?jī)r(jià)傳導(dǎo)至房地產(chǎn)投資的穩(wěn)定仍然任重道遠(yuǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)仍未有效化解。未來房地產(chǎn)政策可從以下三方面加以完善優(yōu)化：

　　一是加快解除非必要的限制性措施，讓商品房回歸市場(chǎng)化配置，主要是北京和上海。例如，進(jìn)一步放開郊區(qū)限購、大戶型限購、商住限購，降低非本地戶籍購房社保年限，增加多孩家庭購房指標(biāo)等。報(bào)告提出：“因城施策調(diào)減限制性措施，加力實(shí)施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。”

　　二是研究探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，加快推進(jìn)保交房、收儲(chǔ)存量房、收購房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動(dòng)性壓力，解決當(dāng)前地方政府穩(wěn)樓市能力不足的問題。建議增發(fā)國債，探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，預(yù)計(jì)2-3萬億，專項(xiàng)用于保交房、收儲(chǔ)等工作，以堅(jiān)定不移的決心并釋放強(qiáng)烈的信號(hào)推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。報(bào)告提出：“盤活存量用地和商辦用房，推進(jìn)收購存量商品房，在收購主體、價(jià)格和用途方面給予城市政府更大自主權(quán)。拓寬保障性住房再貸款使用范圍。發(fā)揮房地產(chǎn)融資協(xié)調(diào)機(jī)制作用，繼續(xù)做好保交房工作，有效防范房企債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。”

　　三是引導(dǎo)鼓勵(lì)高品質(zhì)住宅產(chǎn)品開發(fā)，以優(yōu)質(zhì)供給滿足居民合理需求。建議根據(jù)不同城市的去化周期以及不同地段住宅受歡迎程度，將核心地段的部分商業(yè)用地修改為住宅用地，滿足居民對(duì)好地段、高品質(zhì)商品房的需求；放開郊區(qū)供地1.0容積率限制，優(yōu)化架空層、陽臺(tái)等空間以及社區(qū)公共配套設(shè)施的指標(biāo)計(jì)算規(guī)則；鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，不再實(shí)施新建商品住房銷售價(jià)格指導(dǎo)等。報(bào)告提出：“優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和土地利用方式，合理控制新增房地產(chǎn)用地供應(yīng)。有序搭建相關(guān)基礎(chǔ)性制度，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。適應(yīng)人民群眾高品質(zhì)居住需要，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)建設(shè)安全、舒適、綠色、智慧的‘好房子’。”

　　七、穩(wěn)股市：加強(qiáng)資本市場(chǎng)戰(zhàn)略性力量?jī)?chǔ)備，優(yōu)化上市、并購重組制度

　　報(bào)告提出：“深化資本市場(chǎng)投融資綜合改革，大力推動(dòng)中長(zhǎng)期資金入市，加強(qiáng)戰(zhàn)略性力量?jī)?chǔ)備和穩(wěn)市機(jī)制建設(shè)。改革優(yōu)化股票發(fā)行上市和并購重組制度。加快多層次債券市場(chǎng)發(fā)展。”

　　近年來，頂層設(shè)計(jì)對(duì)于資本市場(chǎng)的重視度不斷提升，資本市場(chǎng)在穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、助推居民財(cái)富保值增值、服務(wù)新質(zhì)生產(chǎn)力等方面的作用愈發(fā)凸顯。其一，資本市場(chǎng)是形成預(yù)期、交易預(yù)期的場(chǎng)所，保持資本市場(chǎng)穩(wěn)定很大程度上就等于穩(wěn)住了社會(huì)預(yù)期。其二，資本市場(chǎng)投資端改革縱深推進(jìn)，內(nèi)在穩(wěn)定性增強(qiáng)，與長(zhǎng)期資金形成良性互動(dòng)，也更有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)富蓄水池的功能，推動(dòng)居民財(cái)富保值增值。其三，資本市場(chǎng)可以發(fā)揮樞紐功能，匯集各類資金高效轉(zhuǎn)化為資本，引領(lǐng)人才、科技等其他要素資源協(xié)同集聚和融合，助力企業(yè)研發(fā)攻關(guān)、轉(zhuǎn)型升級(jí)和并購重組，為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

　　2025年資本市場(chǎng)改革有以下四條主線值得關(guān)注：

　　一是持續(xù)鼓勵(lì)長(zhǎng)期資金入市。一方面，推動(dòng)保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資金的實(shí)際投資比例逐步靠近投資上限，增強(qiáng)長(zhǎng)期資金投資意愿等。落實(shí)落細(xì)《關(guān)于推動(dòng)中長(zhǎng)期資金入市工作的實(shí)施方案》的相關(guān)要求，如大型國有保險(xiǎn)公司從2025年起每年新增保費(fèi)的30%用于投資A股等。另一方面，破除養(yǎng)老基金、企業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金自身發(fā)展的制度約束，從根本上提高長(zhǎng)期資金開源能力，提高可用于投資的規(guī)模。如參考美國打通養(yǎng)老二三支柱的經(jīng)驗(yàn)，允許職工退出企業(yè)年金后，由個(gè)人養(yǎng)老金賬戶承接原企業(yè)年金賬戶資產(chǎn)。

　　二是加強(qiáng)平準(zhǔn)基金的研究?jī)?chǔ)備，優(yōu)化穩(wěn)市貨幣政策工具，進(jìn)一步提高資本市場(chǎng)內(nèi)在穩(wěn)定性。一方面，政府工作報(bào)告提出的“戰(zhàn)略性力量?jī)?chǔ)備”，除了現(xiàn)有的國家隊(duì)救市資金、“救機(jī)構(gòu)”的金融穩(wěn)定保障基金外，或指向危急時(shí)刻直接“救市場(chǎng)”的股市平準(zhǔn)基金。設(shè)立平準(zhǔn)基金是明確一項(xiàng)制度，不僅需要與現(xiàn)行法律、規(guī)章相協(xié)調(diào)，更需要就入場(chǎng)時(shí)機(jī)、基金規(guī)模、退出機(jī)制等進(jìn)行論證，越早研究?jī)?chǔ)備，推出時(shí)的效果越充分（詳見《從境外經(jīng)驗(yàn)看股市平準(zhǔn)基金：必要性與制度設(shè)計(jì)要點(diǎn)》）。從境外經(jīng)驗(yàn)看，平準(zhǔn)基金一般會(huì)設(shè)置一個(gè)資金使用上限，市值規(guī)模在2%-6%之間。我國滬深北合計(jì)市值約100萬億元，適合我國的股市平準(zhǔn)基金資金規(guī)模在2萬億元至6萬億元之間。另一方面，仍然需要結(jié)合實(shí)際運(yùn)用情況，優(yōu)化“證券、基金、保險(xiǎn)公司互換便利”以及“股票回購增持再貸款”兩項(xiàng)穩(wěn)市貨幣政策工具。

　　三是優(yōu)化企業(yè)上市、掛牌融資制度，支持優(yōu)質(zhì)科技型企業(yè)發(fā)行上市。2025年伊始，DeepSeek為代表的科技突破改變宏觀敘事邏輯，引發(fā)資產(chǎn)重估，帶來結(jié)構(gòu)性牛市。然而當(dāng)前AI產(chǎn)業(yè)相關(guān)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或還未上市，或集中在港股，A股高質(zhì)量的科技公司仍相對(duì)不足。未來需持續(xù)推動(dòng)“科技十六條”“科創(chuàng)板八條”等一攬子政策措施落實(shí)落地，提升對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術(shù)的包容性，盡快明確優(yōu)質(zhì)科技企業(yè)上市的綠色通道機(jī)制。

　　四是加大資源整合，推動(dòng)企業(yè)并購重組。并購重組不僅是資本市場(chǎng)改革的關(guān)鍵，更是整合要素資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要工具。未來需進(jìn)一步支持上市公司圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈等實(shí)施并購重組。并將“并購六條”落實(shí)落細(xì)，出臺(tái)更具有操作性的指引，優(yōu)化重組“小額快速”審核機(jī)制，落地重組股份對(duì)價(jià)分期支付機(jī)制，放松對(duì)募集資金用途的監(jiān)管等等。

　　八、民營經(jīng)濟(jì)：扎實(shí)落實(shí)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，有效激發(fā)各類經(jīng)營主體活力

　　報(bào)告提出：“有效激發(fā)各類經(jīng)營主體活力”“堅(jiān)持和落實(shí)‘兩個(gè)毫不動(dòng)搖’”“扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施”。

　　近年來，中國每一次科技突破、文化突圍的背后都有民營經(jīng)濟(jì)、民營企業(yè)家的身影，民營經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新活力被不斷驗(yàn)證。從5G技術(shù)領(lǐng)域的華為，到新能源汽車領(lǐng)域的比亞迪、寧德時(shí)代，再到人工智能、人形機(jī)器人等領(lǐng)域的“杭州六小龍”，民營企業(yè)通過更加靈活的經(jīng)營策略、更加高效的管理模式和更具開拓性的創(chuàng)新思維，在新興產(chǎn)業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)中取得了領(lǐng)先地位。美國的科技封鎖非但沒有遏制我國科技發(fā)展的勢(shì)頭，反而激發(fā)出民營企業(yè)家面臨有限資源時(shí)的無限韌性，激發(fā)出民營企業(yè)家在創(chuàng)新方面的銳氣和活力，加速中國科技在諸多前沿領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)彎道超車。

　　中央充分肯定民營企業(yè)、企業(yè)家在中美科技競(jìng)爭(zhēng)前沿的優(yōu)勢(shì)，在培育新質(zhì)生產(chǎn)力過程中的潛力，也意識(shí)到民營企業(yè)面臨的困境。2月7日，民營企業(yè)座談會(huì)時(shí)隔7年再度召開，提出“扎扎實(shí)實(shí)落實(shí)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施”，極大地提振了民營企業(yè)家對(duì)未來的信心。

　　2025年，預(yù)計(jì)將出臺(tái)更多支持民營經(jīng)濟(jì)的政策，主要集中在以下五個(gè)方面：

　　一是民營經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)程提速，支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展已不僅是政策舉措，更是法律法規(guī)，是長(zhǎng)期制度和承諾。《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》草案于2024年12月提請(qǐng)全國人大常委會(huì)初次審議，2025年2月又進(jìn)行了再次審議。3月4日，十四屆全國人大三次會(huì)議舉行新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)言人婁勤儉提出：草案第一次將堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”、促進(jìn)“兩個(gè)健康”寫入法律，把黨中央關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大方針、政策舉措上升為法律規(guī)范。

　　二是規(guī)范涉企執(zhí)法行為，保護(hù)民營企業(yè)和民營企業(yè)家合法權(quán)益。一方面，要“開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，集中整治亂收費(fèi)、亂罰款、亂檢查、亂查封，堅(jiān)決防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法”。另一方面，解決拖欠企業(yè)賬款問題，利用新增地方政府專項(xiàng)債等政策，加快清欠速度。報(bào)告還提出：要“強(qiáng)化源頭治理和失信懲戒，落實(shí)解決拖欠企業(yè)賬款問題長(zhǎng)效機(jī)制”。

　　三是進(jìn)一步打破市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，政府要為民營企業(yè)創(chuàng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，要“寓管理于服務(wù)之中，用服務(wù)的暖心增強(qiáng)企業(yè)的信心”。進(jìn)一步推動(dòng)原本由國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的重大投資項(xiàng)目向民營經(jīng)濟(jì)適度開放，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域向各類經(jīng)營主體公平開放。同時(shí)，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變治理理念，從管理型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從比拼優(yōu)惠政策搞“政策洼地”向比拼營商環(huán)境創(chuàng)“改革高地”轉(zhuǎn)變，尊重市場(chǎng)、尊重規(guī)律，專注于提供耐心的資本、完善的基礎(chǔ)設(shè)施（電力等）、便捷的行政審批、價(jià)格低廉的創(chuàng)業(yè)空間等。

　　四是進(jìn)一步拓寬民營企業(yè)融資渠道。從支持創(chuàng)新的角度引導(dǎo)銀行信貸投向民營企業(yè)；同時(shí)鼓勵(lì)民營企業(yè)公開市場(chǎng)發(fā)行債券融資。繼續(xù)發(fā)揮民營企業(yè)債券融資支持工具作用，為民營企業(yè)發(fā)行債券提供增信支持。

　　五是進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)輿論環(huán)境，嚴(yán)肅處置污名化民營經(jīng)濟(jì)的行為，對(duì)涉及民營經(jīng)濟(jì)主體的冤假錯(cuò)案及時(shí)糾正并做出妥善處理，向社會(huì)宣示司法公正性。

　　九、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)：發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推進(jìn)高水平科技自立自強(qiáng)

　　報(bào)告關(guān)于科技布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃仍然是重中之重，明確了2025年重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)并做了工作部署。

　　1、重點(diǎn)發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)？一是大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，乘勢(shì)而上開展“人工智能+”行動(dòng)。報(bào)告指出；要將數(shù)字技術(shù)與制造優(yōu)勢(shì)結(jié)合，大力發(fā)展智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車、人工智能手機(jī)和電腦、智能機(jī)器人等新一代智能終端以及智能制造裝備。擴(kuò)大5G規(guī)模化應(yīng)用，加快工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化全國算力資源布局，打造具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。特別指出促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展。二是推動(dòng)商業(yè)航天、低空經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)安全健康發(fā)展。三是培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來產(chǎn)業(yè)。四是兼顧傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和重大技術(shù)裝備攻關(guān)。

　　2、如何發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)？2025年有三條政策主線值得關(guān)注：

　　一是拓寬應(yīng)用場(chǎng)景、落地標(biāo)志產(chǎn)品，帶動(dòng)戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)需求增長(zhǎng)。報(bào)告提出：“開展新技術(shù)新產(chǎn)品新場(chǎng)景大規(guī)模應(yīng)用示范行動(dòng)”。未來需要大力打造更多標(biāo)志性產(chǎn)品，如突破人形機(jī)器人、量子計(jì)算機(jī)、超高速列車等高端裝備產(chǎn)品，以整機(jī)帶動(dòng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化落地；或打造智能適老的醫(yī)療健康終端等。同時(shí)，或?qū)⑦M(jìn)一步豐富戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用場(chǎng)景。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“積極發(fā)展首發(fā)經(jīng)濟(jì)、冰雪經(jīng)濟(jì)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，這不僅能帶動(dòng)消費(fèi)，更能激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新潛力，反過來帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如首發(fā)經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)企業(yè)加大創(chuàng)新投入，讓新產(chǎn)品為市場(chǎng)的“頭號(hào)玩家”；銀發(fā)經(jīng)濟(jì)則有利于把老年人的需求變成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力，帶動(dòng)養(yǎng)老場(chǎng)景智能化重構(gòu)，進(jìn)而衍生出智能護(hù)理機(jī)器人、遠(yuǎn)程醫(yī)療等需求。

　　二是通過整治“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)。未來或根據(jù)不同行業(yè)技術(shù)發(fā)展規(guī)律，分類施策進(jìn)行供給側(cè)引導(dǎo)。對(duì)于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言，提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控新增產(chǎn)能，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行錯(cuò)峰生產(chǎn)或自愿減產(chǎn)。如對(duì)于水泥等啟停成本低的行業(yè)，可進(jìn)一步落實(shí)錯(cuò)峰生產(chǎn)等安排；對(duì)于鋼鐵等啟停成本高的行業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自愿減產(chǎn)。對(duì)于新興產(chǎn)業(yè)而言，技術(shù)迭代速度快，易產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性供需矛盾，不宜采取“大刀闊斧”的行政干預(yù)；應(yīng)提高對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的支持力度，幫助企業(yè)突破技術(shù)周期，才能引致增量需求，同時(shí)支持行業(yè)進(jìn)行并購重組，暢通市場(chǎng)化退出機(jī)制，給予更多時(shí)間和空間。如支持龍頭企業(yè)對(duì)問題企業(yè)并購重組，提高行業(yè)集中度，促進(jìn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營，改善供求關(guān)系，防止內(nèi)卷式競(jìng)爭(zhēng)。

　　三是全方位提供要素支撐。一方面，加快數(shù)據(jù)要素流通，規(guī)范數(shù)據(jù)要素使用。在保證安全性基礎(chǔ)上，加大政府?dāng)?shù)據(jù)開放力度，降低數(shù)據(jù)市場(chǎng)的行政壟斷程度；同時(shí)完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、安全治理等基礎(chǔ)制度。另一方面，壯大“耐心資本”，鼓勵(lì)創(chuàng)投發(fā)展，強(qiáng)化金融要素支撐。放寬創(chuàng)業(yè)投資在投資范圍、投資策略、杠桿適用、存續(xù)期限等方面的限制，同時(shí)為創(chuàng)業(yè)投資退出提供更多便利。如支持其在私募股權(quán)二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)、開展份額轉(zhuǎn)讓等。此外，大力培養(yǎng)符合新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展需求的新質(zhì)人才。如深化人才分類評(píng)價(jià)改革；進(jìn)一步優(yōu)化股權(quán)激勵(lì)政策；推動(dòng)薪酬分配向科研人員傾斜；通過重大科技項(xiàng)目攻關(guān)凝聚人才團(tuán)隊(duì)等。

　　風(fēng)險(xiǎn)提示：外部沖擊超預(yù)期、穩(wěn)增長(zhǎng)政策超預(yù)期

　　來源：粵開志恒宏觀

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長(zhǎng)、首席宏觀研究員，注冊(cè)會(huì)計(jì)師，中國財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政學(xué)博士。新財(cái)富最佳分析師宏觀經(jīng)濟(jì)第三名（團(tuán)隊(duì)）。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政理論與政策。)