意見領(lǐng)袖 | 劉世錦

　　目前我國消費不足問題值得高度關(guān)注。從購買力平價視角看，中國與OECD國家在相同發(fā)展階段相比，家庭消費、最終消費和服務(wù)消費占GDP的比重均明顯偏低，缺口達(dá)到1/4至1/3。中國居民實際最終消費占GDP的比重與全球平均水平相比低約20個百分點。

　　這種差距可稱為“結(jié)構(gòu)性偏差“。形成這一結(jié)構(gòu)性偏差的主要原因包括：基本公共服務(wù)總體水平較低且城鄉(xiāng)差距大、城市化水平和質(zhì)量滯后、收入差距擴(kuò)大以及政府資產(chǎn)負(fù)債表特點等。

　　解決消費不足需區(qū)分源頭性問題和派生性問題，將擴(kuò)大消費與改善民生提升為穩(wěn)增長的硬任務(wù)。短期見效較快的措施是推動農(nóng)村居民養(yǎng)老金改革，具體可通過財政刺激資金支持養(yǎng)老金發(fā)放、劃撥國有權(quán)益資本到養(yǎng)老金和完善養(yǎng)老繳費制度等多管齊下實現(xiàn)。

　　——劉世錦 中國金融四十人論壇（CF40）學(xué)術(shù)顧問、十三屆全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任

　　* 本文為作者在2025年4月19日的2025·金融四十人年會平行論壇一“擴(kuò)大消費的政策選擇與排序”上所做的主題交流。文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機構(gòu)立場。

　　我國消費不足存在

　　“結(jié)構(gòu)性偏差”的成因

　　當(dāng)前對我國消費不足問題討論較多。從購買力平價來看，與OECD國家在大體相同的發(fā)展階段相比，中國的家庭消費、最終消費和服務(wù)消費占GDP的比重明顯偏低，與OECD國家均值相比，我們與之缺口達(dá)到了1/4甚至1/3。此外，從平均水平來看，中國居民實際最終消費占GDP的比重與全球平均水平相比，大約低20個百分點。

　　這里我想強調(diào)一個概念，中國的消費不足，不是在國際平均水平上的一部分可接受的偏差，而是差了20個百分點的顯著差距，這可以描述為“結(jié)構(gòu)性偏差”。這種結(jié)構(gòu)性偏差的形成有四個主要原因。

　　第一，基本公共服務(wù)總體水平較低，城鄉(xiāng)差距大。基本公共服務(wù)水平與教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等發(fā)展型消費密切相關(guān)，構(gòu)成了這類消費的重要組成部分。這些年政府提供基本公共服務(wù)做出很大努力，但總體水平相對滯后，直接制約了發(fā)展型消費為主的服務(wù)消費的增長。城市居民面臨著教育、醫(yī)療、住房三座大山的壓力，但農(nóng)村居民面臨的壓力更大。

　　以近期大家關(guān)注較多的為例，目前我國機關(guān)事業(yè)單位退休人員每月的養(yǎng)老金大概是6000多元，城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金約3000多元，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險（其中95%是農(nóng)村居民）領(lǐng)取的養(yǎng)老金每月僅約220元。此外，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動者等人群還未納入社會保障。

　　第二，城市化水平和質(zhì)量仍然滯后。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，城市化和工業(yè)化帶來集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，能夠大幅度降低成本。而我們的消費，特別是服務(wù)消費對規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)也有很強的依賴性。

　　如果沒有一定程度的城市化水平，教育、醫(yī)療、保障性住房，社保養(yǎng)老、文化娛樂等服務(wù)消費水平很難提高。在農(nóng)村或水平不高的縣城，即使有錢也難以獲得這些服務(wù)。即使有，成本也很高。

　　中國城鎮(zhèn)化水平按常住人口來看約67%，而OECD國家在與中國大體相同的發(fā)展階段時，一般城市化率在70%，甚至80%。這可以在很大程度上解釋我國消費特別是服務(wù)消費水平偏低的狀況。

　　第三，收入差距較大對消費率有重要影響。收入差距對消費的影響體現(xiàn)在：中等收入或高收入群體比重相對較小，消費傾向較低，中國的儲蓄大部分集中在這部分人手中；而收入水平低的群體，盡管消費傾向較高，但由于收入低缺少消費能力。中國的基尼系數(shù)一般研究認(rèn)為在0.45以上，有些認(rèn)為比這更高。目前中國中等收入群體約4億人，在此之下的相對低收入群體有9億人。中等收入群體沒有過半，從國際經(jīng)驗看，在中速增長期的后半程就容易出現(xiàn)需求不足。

　　第四，政府資產(chǎn)負(fù)債表的特點。中國社科院發(fā)布的政府資產(chǎn)負(fù)債表顯示，改革開放初期，政府部門財富占全社會財富的比重接近90%，雖然之后逐步下降，近年來穩(wěn)定在40%左右。而OECD國家這一比重通常較低，約在5%左右正負(fù)波動，有些國家甚至負(fù)債超過資產(chǎn)，呈現(xiàn)凈負(fù)債狀態(tài)。

　　2022年，中國政府部門凈資產(chǎn)占全社會凈資產(chǎn)的比重為38.6%，國有權(quán)益資本占全社會凈資產(chǎn)比重約20%左右，明顯高于其他國家。政府凈資產(chǎn)和國有資本在全社會凈資產(chǎn)中比重高，國有資本收益分紅少，主要用于儲蓄和投資，導(dǎo)致企業(yè)儲蓄占到全社會儲蓄的50%，遠(yuǎn)高于其他國家。

　　所以，我國儲蓄率高、消費率低，與政府凈資產(chǎn)和國有權(quán)益資本占全社會凈資產(chǎn)比重明顯偏高有關(guān)。這一特征在我們處于工業(yè)化或投資驅(qū)動階段時具有優(yōu)勢，但當(dāng)這個階段已經(jīng)過去，消費不足呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性偏差問題時，我們面臨著一個選擇：政府凈財富和國有資本收益是繼續(xù)用于儲蓄投資，還是轉(zhuǎn)向支持消費。顯然，我們需要實現(xiàn)一個重要轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟(jì)從投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向消費驅(qū)動。

　　解決消費不足問題

　　須明確重點和痛點

　　消費不足不能泛泛而論，必須明確重點和痛點：

　　第一，從消費內(nèi)容看，消費不足主要是服務(wù)消費不足，重點是教育、醫(yī)療、保障性住房、社保、養(yǎng)老等與基本公共服務(wù)相關(guān)的發(fā)展型消費不足；

　　第二，從人群上說，城市居民面臨著所謂“三座大山”的壓力，但缺口最大的還是農(nóng)村居民，重點是近三億農(nóng)民工、近兩億進(jìn)城農(nóng)民工；

　　第三，從體制機制政策看，實質(zhì)上還是由來已久的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，要通過以人為中心、發(fā)展權(quán)利平等的城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展為主線的結(jié)構(gòu)性改革找到破題之道。

　　有人會問，中國消費占GDP比重比國際平均水平低15-20個百分點并非新問題，十幾、二十年前就是如此，但這么多年來我們的經(jīng)濟(jì)增長速度一直很高，如何解釋？

　　這涉及到“終端需求”概念。終端需求是指GDP中將生產(chǎn)性投資部分去掉后的剩余部分，包括全部消費和非生產(chǎn)性投資，后者主要是指與民生相關(guān)的房地產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及部分服務(wù)性投資。

　　在過去相當(dāng)長時間里，房地產(chǎn)和基建高速增長，從國際比較來看，在人均發(fā)展水平上，房地產(chǎn)和基建呈現(xiàn)一定的超前或透支狀態(tài)。房地產(chǎn)基建的高速增長掩蓋了消費的結(jié)構(gòu)性偏差問題。

　　但近年來房地產(chǎn)大幅下跌，基建也在減速，原先被掩蓋的消費結(jié)構(gòu)性偏差的問題“水落石出” ，成為終端需求中“卡脖子”的短板，這個短板不盡快補上，終端需求的收縮將會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速滑落。

　　擴(kuò)大消費要區(qū)分源頭性

　　問題和派生性問題

　　擴(kuò)大消費需要理清思路，很重要的一點是要區(qū)分源頭性問題和派生性問題。目前討論中國經(jīng)濟(jì)面臨的諸多問題，如價格低迷、實際增速低于名義增長、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)重、產(chǎn)能過剩等，都是終端需求不足派生出的問題。擴(kuò)大消費應(yīng)將重點和注意力放在解決終端需求中消費比重結(jié)構(gòu)性偏低這個源頭性問題上。

　　把終端需求提到合理水平，經(jīng)濟(jì)運行才有源頭活水，派生性問題才能迎刃而解，這是解決需求不足的第一性原理。相應(yīng)地，刺激政策資金的重點也要用于解決源頭性問題，做到“好鋼用在刀刃上”，事半功倍。

　　這方面也有一些理念和認(rèn)識問題需要理順。比如，有觀點認(rèn)為低收入階層增加收入和消費，提高基本公共服務(wù)水平，要量力而行、循序漸進(jìn)，不能操之過急。這在過去是有道理的，但是在消費短板補不上、終端需求下降的情況下，我們是否能夠容忍由此引起的增速下滑？

　　對擴(kuò)大消費、改善民生的認(rèn)識，要有新的內(nèi)涵和角度。這不僅涉及到社會的道義公平，或同情弱者，在當(dāng)前更為緊迫的是一個能不能保持必要經(jīng)濟(jì)增長速度的問題。長期以來，我們對抓投資、上項目敢出手，動輒幾百幾千上萬億，十幾萬億，但目前的現(xiàn)實是，對穩(wěn)增長來說，消費比投資更重要，我們需要用過去抓投資的力度和投入去抓消費。下一步應(yīng)該把糾正消費不足的結(jié)構(gòu)性偏差，把消費占GDP比重提升到合理水平，作為穩(wěn)增長的前提或硬任務(wù)。

　　推動農(nóng)村居民養(yǎng)老金

　　改革的具體建議

　　今年政府工作報告把大力提振消費擺在工作任務(wù)之首，對解決消費不足問題高度重視。問題是如何才能提振消費。這方面有不少觀點和討論。

　　一種思路是著力解決老百姓不想消費、不敢消費、不會消費的問題，如直升機撒錢、補貼消費等，通過促銷增加消費。這種辦法短期內(nèi)是有效的，但不具有可持續(xù)性；發(fā)錢補貼也會給到億萬富翁手里，這對他們是沒有意義的，精準(zhǔn)性不夠；即使到了低收入階層手里，多買幾個面包也是好事，但對他們真正需要解決的教育、醫(yī)療、住房、社保等問題則無濟(jì)于事。

　　另一種思路是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，著力解決一些深層的體制性結(jié)構(gòu)性問題，目標(biāo)是使消費潛力最大的那部分低收入階層增加消費能力，重點是教育、醫(yī)療、保障性住房、社保、養(yǎng)老等發(fā)展型服務(wù)消費；這不是一次性的，要有持續(xù)穩(wěn)定增長的制度安排。

　　從短期來看，比較容易實施并能見到成效的是推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金改革。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險主要覆蓋農(nóng)村居民，其占到全部參保人數(shù)一半以上，是收入水平最低、消費增長潛能最大的人群。養(yǎng)老金改革應(yīng)多管齊下。

　　第一，將部分短期刺激資金用于養(yǎng)老金支出。2022年人社部統(tǒng)計公報顯示，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)約10.5億，其中城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保5.5億人（95%為農(nóng)村居民），領(lǐng)取養(yǎng)老金的有1.7億人，每人每月領(lǐng)取220元，該項基金年支出約4000多億。如果從目前5-6萬億的刺激政策資金中劃出5000億注入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金用于支出，可使人均月領(lǐng)取養(yǎng)老金從220元增加到400元；投入1萬億則可增至600元。

　　第二，探索將較大規(guī)模的國有權(quán)益資本劃撥到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。這涉及到一個值得深入研究的理論問題。中國經(jīng)濟(jì)存在兩個結(jié)構(gòu)性現(xiàn)象，一是消費占GDP比重結(jié)構(gòu)性偏低，與全球平均水平差了約20個百分點；二是政府財富，包括國有權(quán)益資本占全社會凈資產(chǎn)比重，相比國際水平明顯偏高。這種一低一高之間是有邏輯關(guān)聯(lián)的。

　　在OECD國家，有相當(dāng)大的養(yǎng)老金積累，而我們的養(yǎng)老金積累規(guī)模偏小，但我們又有如此之大的國有資產(chǎn)。從歷史沿革和理論分析上看，這部分國有資產(chǎn)中的相當(dāng)大的部分，應(yīng)該是全國人民（包括農(nóng)村居民）的養(yǎng)老金資金積累。因此，需要做一個相應(yīng)的較大調(diào)整，可考慮將較大規(guī)模的國有資本，首先是國有金融資本，劃撥到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。

　　2023年，我國國有資本權(quán)益總額為102萬億元，國有金融資本權(quán)益總額30.6萬億元，兩項合計132.6萬億元。如果劃撥10萬億元國有金融資本到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，參照社保基金理事會投資收益水平（其年收益率曾達(dá)到7%以上），所得收益可使養(yǎng)老金發(fā)放水平提升1倍多甚至接近2倍。

　　需要注意的是，這不僅僅涉及1.7億領(lǐng)取養(yǎng)老金的老人，還涉及他們的子女和3億多正在繳費的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險投保者。如果未來養(yǎng)老金水平較低，預(yù)防性儲蓄就會較高，而這部分人群也是邊際消費傾向較高的群體。通過這樣的調(diào)整，可以將大量預(yù)防性儲蓄轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實消費能力，直接增加消費需求。

　　第三，完善養(yǎng)老繳費制度，重點是農(nóng)民工大量就業(yè)領(lǐng)域。

　　通過以上途徑，可以設(shè)想，用三年時間將農(nóng)村養(yǎng)老金水平提升到600多元（相當(dāng)于目前農(nóng)村的低保水平），再用兩年時間（即五年內(nèi)）提升到1000元左右。雖然幅度看起來較大，但與城市退休職工和機關(guān)事業(yè)單位人員相比仍有很大差距。

　　我們進(jìn)行了初步測算，農(nóng)村居民作為中國收入最低的群體，消費傾向較高（約0.8）。如果提供1萬億元資金，約有8000億元將用于直接消費。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度，考慮到消費乘數(shù)效應(yīng)（約1.5），可拉動GDP增長約1.2萬億元。以2025年GDP增長5%測算，對應(yīng)的GDP增量約6.7萬億元，這一措施可貢獻(xiàn)約1萬多億元增量。在各種刺激政策措施中，農(nóng)村養(yǎng)老金進(jìn)行改革對拉動經(jīng)濟(jì)增長的效果應(yīng)該是居前的，對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長具有關(guān)鍵作用。

　　總的來說，我們當(dāng)下面臨的是一個經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型問題，要由以往的投資和出口為主驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新和消費為主驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)。消費結(jié)構(gòu)性偏差的短板是一個很大挑戰(zhàn)，解決好了就能轉(zhuǎn)化為重要機遇，就能提供或許并不亞于房地產(chǎn)曾經(jīng)提供過的新增長動能，從而為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的中速增長提供支撐。

　　(本文作者介紹：中國發(fā)展研究基金會副理事長、全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任。)