意見領袖 | 羅志恒 

　　2025年積極的財政政策較去年更加積極，體現在力度更大、節奏更快、方式更多、結構更優、與市場溝通更順、政策間協同性更高，將發展置于更高的位置。同時，強調要深化財稅體制改革，推動零基預算改革，推動消費稅改革，規范稅收優惠，加強對高質量發展的財稅支持；堅持在發展中化債、在化債中發展，穩妥化解地方債務風險。

　　具體表現為多種政策工具協同發力。赤字率首次達到4%，超過2020年疫情沖擊時的3.6%以上，為2008年本輪積極財政政策實施以來的最高水平，彰顯了中央推動經濟回升向好的堅定決心。這一政策實事求是，因時因勢順勢而為，符合當前經濟社會發展需要。赤字規模為5.66萬億元，高于去年1.6萬億元；專項債擬按4.4萬億元安排，高于去年5000億元；繼續發行超長期特別國債并提高規模至1.3萬億元，高于去年3000億元；發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本金。2025年新增赤字、專項債、超長期特別國債、特別國債合計11.86萬億元，超過去年赤字、專項債和超長期特別國債之和的8.96萬億元，增加了2.9萬億元，也超過去年赤字、專項債、特別國債和2023年結轉到2024年使用的增發國債之和的9.96萬億元。

　　財政政策的力度明顯增強，財政主動作為、積極擔當，反映出財政理念的重大變化

　　一是將發展放在更加重要的位置，以更大力度的政策推動經濟更快增長，充分認識到財政可持續的基礎是經濟可持續。事實上，我國的公有制經濟性質、低利率環境、較低的政府債務尤其是中央債務水平，完全能夠支持更高的赤字率水平。二是逐步從平衡財政轉向功能財政，從注重財政短期平衡轉向經濟社會中長期穩定發展，更好地發揮財政服務高質量發展的重要作用。三是打破赤字率3%的約束，宏觀調控方式更加靈活，因時因勢優化創新宏觀調控，更加實事求是。真正的財政紀律約束，是完善的財政管理制度和嚴格的問責制度。國際上長期把赤字率3%作為財政紀律的警戒線，但實際上把3%作為警戒線缺乏理論和實踐依據，歐美早已打破。除了赤字，我國專項債、超長期特別國債、特別國債等也發揮了重要的逆周期調節功能。

　　“持續加力”是保證政策穩定性連續性和穩定市場主體預期的必要之舉，“更加給力”、“更加積極”是當前有效需求不足、物價仍偏低迷的形勢決定的

　　加力并保持必要的支出強度是今年經濟形勢的需要，是順應經濟形勢和經濟工作目標的順勢而為。當前我國宏觀經濟總體回升向好，科技突破和文化突圍開啟了經濟樂觀敘事和資產價格重估的新階段，但經濟恢復基礎仍有待進一步鞏固增強。一是一線城市房價初步止跌回穩，但全國房價止跌回穩以及從房價傳導至房地產投資的穩定仍然任重道遠，房地產企業的信用風險仍未有效化解。二是“搶出口”短期支持經濟，但美國對華加征關稅的負面沖擊或于二季度顯現。三是服務消費仍待提振，消費品以舊換新政策短期可以提振商品消費，但其持續性有待繼續觀察。四是物價水平低位運行，PPI同比連續29個月為負，影響企業利潤、財政收入和居民收入增長。

　　更加積極的財政政策可以發揮多重作用。一是以必要的支出力度擴大總需求，以內需提振對沖外部沖擊、以內部的確定性應對外部的不確定性。二是優化供給結構，促進新質生產力發展，促進新舊動能轉換。三是穩定預期。當前，各方對財政政策發力期待較高，財政超常規的逆周期調節能夠更好地穩預期。四是防范化解包括房地產風險和金融風險在內的經濟社會風險，更好地支持房地產保交樓、收儲等，促進房地產止跌回穩。

　　赤字率達到4%，專項債和超長期特別國債規模擴大，中央加杠桿，有利于擴大有效需求、提振市場信心、防范化解風險

　　赤字率的提高有特殊意義，可實現三重功效。

　　一是赤字率和赤字規模明顯提高，有利于擴大支出力度，強化財政的逆周期調節能力，更好地防風險、惠民生、穩增長。二是與其他財政工具不同，赤字率更能傳遞政策意圖，具有較強的政策信號意義。提高赤字率釋放中央穩經濟的堅定決心，有利于穩定社會預期、提振市場信心。三是以中央赤字為主，通過轉移支付的形式能夠更好地保障基層財力穩定，增加地方財力的可支配程度，有利于地方做好“三?！惫ぷ?。赤字規模中，中央赤字為4.86萬億元、占比85.9%，屬于近年來最高水平，體現中央加杠桿；考慮到1萬億元超長期特別國債，中央加杠桿程度更高，從而進一步優化了債務結構。

　　專項債額度進一步提高，規模的擴大和管理機制的完善將協同發揮穩定經濟增長、彌補短板、促進房地產止跌回穩、置換隱性債務、暢通經濟循環等多重作用。一是專項債投向領域采用負面清單以及下放審核權限，拓展了可選的項目范圍、減少了申報審核時間，能夠盡快地讓專項債資金形成實物工作量，發揮穩定經濟增長的作用。二是專項債投向市政建設、新能源、新基建領域，發揮補短板的作用。三是專項債可用于盤活存量閑置土地與收購存量商品房用作保障性住房，這將進一步促進房地產市場供需平衡、增加房地產企業的現金流，降低債務風險。四是擴大的規模中仍有8000億元可用于置換隱性債務，實現隱性債務顯性化，進一步降低地方債務風險。五是明確專項債資金可以用于支持消化地方政府拖欠企業賬款等，有利于增加企業現金流、提升抗風險能力，減少上下游間的三角債問題，從而暢通經濟循環。

　　超長期特別國債規模擴大，不僅加大了力度，而且擴展了對“兩重”、“兩新”的支持范圍，除了繼續形成大量的優質基礎設施優化供給結構外，還將有力促進設備更新向高端化智能化綠色化轉型、促進消費。更重要的是，超長期特別國債形成優質資產，可以避免地方加杠桿導致的風險，為地方財政騰出空間。

　　此外，發行特別國債支持補充商業銀行資本金，既有利于降低商業銀行風險，又有利于提高商業銀行落實降準降息政策進一步支持實體經濟的能力。

　　進一步加大對地方的轉移支付，兜牢基層“三保”底線，緩解區縣財政壓力和收支矛盾

　　報告提出“中央財政加大對地方一般性轉移支付力度，向困難地區和欠發達地區傾斜。嚴格落實分級保障責任，筑牢兜實基層‘三?！拙€”。近年來受房地產調整轉型、物價低迷、減稅降費等影響，宏觀稅負下行，但同時債務付息支出、“三保”支出剛性增強，財政收支緊平衡持續?；鶎印叭！敝苯用嫦蚱髽I和居民，關系到市場主體的滿意度和獲得感。因此，中央持續加大對地方轉移支付，并要求省對市縣加大轉移支付力度。

　　考慮地方財政實際情況，今年中央對地方轉移支付安排10.34萬億元，剔除2023年增發國債結轉至2024年資金因素后同口徑增長8.4%。近年來，中央持續加大對地方的轉移支付，連續第三年超過10萬億元規模，有利于緩解地方財政壓力，讓地方政府有更大的財力去支持科技創新、民生改善和營商環境優化，推動經濟發展。

　　優化財政支出結構，有利于提高財政支出的效率和效果，符合我國經濟發展階段轉換和進一步穩定宏觀經濟的要求

　　報告提出“優化財政支出結構，更加注重惠民生、促消費、增后勁，提高資金使用效益”，與“適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保財政補助標準”相互呼應。近年來，我國持續優化財政支出結構，加大民生保障力度，這不僅是發展階段變化的要求，也是滿足人民美好生活需要的要求，還是經濟高質量發展的要求。伴隨我國經濟發展水平逐步提高、城鎮化進程進入后半段以及人口老齡化進程加快，居民需求從生存型消費逐步進入到發展型消費，尤其是醫療、教育、養老需求上升，財政取之于民用之于民，必然也要提高相關支出比重。

　　2024年一般公共預算中用于醫療、教育、社保、就業、住房保障的支出占比為39.7%，較2013年上升4.4個百分點。同時，當前消費不足的主要原因是居民消費意愿不足，存在醫療、養老等后顧之憂，從穩定宏觀經濟的角度考慮，也有必要優化財政支出結構。

　　報告提出“以科技創新引領新質生產力發展”，預算安排對此予以重點保障，這有利于推動我國經濟增長轉向科技驅動，有利于優化供給結構、實現更高水平的供需循環、以高質量供給創造需求，有利于維護產業鏈供應鏈穩定進而維護國家經濟安全。近年來，財政對于科技創新的支持力度明顯加大，取得了非常好的成效，近期持續涌現的人工智能、人形機器人領域的重大突破甚至改寫了宏觀經濟敘事，大幅提振了社會預期和市場信心。

　　充分利用化債騰出的時間窗口，構建債務管理長效機制與深化財稅體制改革

　　報告部署“開展中央部門零基預算改革試點，支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新。加快推進部分品目消費稅征收環節后移并下劃地方，增加地方自主財力。規范稅收優惠政策。積極探索建立激勵機制，促進地方在高質量發展中培育財源。嚴控財政供養人員規模?！敝饕獋戎亓慊A算改革、消費稅改革、轉移支付改革，這是落實黨的二十屆三中全會關于深化財稅體制改革的要求。

　　零基預算改革。零基預算在我國的實踐最早可以追溯到20世紀80年代末。實施零基預算是提高財政使用效率、避免財政資源浪費的有效途徑。經過長期實踐，零基預算的理念已被基層財政工作人員廣泛接受。2021年3月，國務院發布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提到，“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規?！?。截至2024年末，大多數省級政府已宣布實施零基預算改革。但是，目前在國家層面缺乏零基預算編制框架和細化零基預算改革實施情況的評估，下階段要建立健全與零基預算相關的配套制度，如項目庫、預算績效評價及反饋機制等。在財政緊平衡背景下繼續深化零基預算改革，有利于進一步提高財政資金使用效率、促進積極的財政政策提質增效。

　　消費稅改革。黨的二十屆三中全會已經明確消費稅征收環節后移并穩步下劃給地方政府，此次進一步明確先從部分品目入手，意在增加地方財力，也是本輪財稅體制改革的主要發力點。

　　規范稅收優惠。既可以服務于全國統一大市場的建設，避免各地違規的“稅收洼地”和稅收逐底競爭，又可以穩定宏觀稅負，維護國家財政可持續性和財政安全。

　　建立同高質量發展相適應的轉移支付激勵約束制度。在側重公平發揮好轉移支付促進區域均衡發展和基本公共服務均等化職能的同時，嵌入效率因素，避免“鞭打快?！?，鼓勵經濟大省多發展多創收，提高其發展積極性。

　　從未來進一步深化財稅體制改革看，此輪改革短期要增加地方自主財力，從根本上看改革的核心是上移事權和支出責任至中央政府，避免地方政府承擔過多的支出責任，從而減少隱性債務的舉債動機。比如，養老保險、環境保護、食品藥品監督管理等事權可以上移給中央政府來承擔。

　　構建債務管理長效機制，有必要在四本經常性預算之外，研究建立債務預算和資本預算，與政府資產負債表和綜合財務報告銜接。當前我國政府債務管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規模、結構、還本付息計劃、投向等更詳細的債務預算，債務約束力不足，有必要建立起債務預算和資本預算。資本預算即針對政府固定資產投資等能夠形成公共固定資產的財政支出活動編制的預算；債務預算是對政府債務規模、結構、還本付息計劃等進行詳細規劃的預算，是現行債務限額管理的升級版。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)