意見領袖 | 羅志恒 

　　2025年兩會《政府工作報告》，明確2025年經濟社會發展主要預期目標和政策取向，部署2025年政府工作任務。本期嘉賓認為，財政政策的基調延續了中央政治局會議、中央經濟工作會議的提法，較去年《政府工作報告》財政政策基調更加積極，體現在力度更大、節奏更快、方式更多、結構更優、與市場的溝通更順、政策間的協同性更高，將發展置于更高的位置。同時，強調要深化財稅制度改革，推動零基預算改革，推動消費稅改革，規范稅收優惠，加強對高質量發展的財稅支持；堅持在發展中化債、在化債中發展，穩妥化解地方債務風險。

　　如何理解財政理念發生的變化？在全球經濟面臨不確定性的情況下，財政政策如何為實現5%左右的經濟增速提供支撐？如何在穩增長、調結構、防風險之間實現平衡？2025年財政赤字率擬按4%左右安排，這一調整的意義是什么？今年財政政策的實施節奏會有何特點？如何體現“能早則早、寧早勿晚”的要求？“一次性給足”對于財政政策來說有何想像空間？財政政策如何支持房地產市場平穩健康發展？第一財經《首席對策》專訪粵開證券首席經濟學家羅志恒。

　　羅志恒的主要觀點：

財政政策更積極體現在力度更大、節奏更快、結構更優為實現增長目標 財政政策將重點支持擴大內需通過提高居民收入 優化支出結構提振消費意愿通過支持科技創新 推動經濟結構轉型科技和文化領域突破 改寫中國經濟敘事邏輯優化財政資源分配與使用效率是防風險的重要一環

“投資于人”“投資于科技創新”將有效防范風險

中央赤字占比創新高 更大力度轉移支付保障地方財政運行

財政支出主要支持民生保障、消費和科技創新

財政政策落實節奏已經前移 宜早則早

債務額度一次性給足 不排除后續因時因勢進一步調整預算

以舊換新額度翻倍 預計上半年帶動消費效果顯著

持續落實“一攬子”部署 地方債風險將不斷下降

專項債用于收儲 “一降一增”優化房地產供需

財政、貨幣、金融、產業、區域政策都要協同

　　財政政策更積極體現在力度更大、節奏更快、結構更優

　　第一財經：羅總好，感謝接受我們的專訪，我們看到你解讀政府工作報告的內容，你認為財政政策力度確實是有明顯的增強，而且是主動作為、積極擔當，同時財政政策理念都發生了重大的變化，所以能不能給我們具體的來解釋一下，如何理解財政理念發生的變化？

　　羅志恒：赤字率首次達到4%，這能夠實現多重目的，背后是很有深意的，反映出我們的財政政策理念發生了很大的變化。事實上近年來，不僅是財政政策在持續優化并更大力度推動經濟增長，而且財政理念也在優化。

　　第一，財政政策把穩定經濟增長、把發展放在了更高的位置，充分認識到了財政可持續性的基礎是經濟可持續。我們的財政力度更大，財政赤字率更高，就能夠更快更好地推動經濟回升向好。

　　第二個理念的變化，就是從平衡財政逐步轉到了功能財政。平衡財政講究的是財政的當期平衡，功能財政主要是根據經濟社會發展的需要，來確定財政赤字、財政支出規模。赤字率達到2008年本輪積極財政政策實施以來的最高水平，意味著我們從過去注重短期財政平衡，轉向了中長期的經濟社會健康發展。

　　第三個大的變化，赤字率打破了3%的約束，體現出了財政作為宏觀調控方式更加靈活、持續創新，政策因時因勢來做出相應調整。我想這個理念的變化非常有利于提升大家的信心，讓大家認識到了形勢發生新的變化后，我們的政策會及時做出調整，宏觀調控會做出創新。這些理念的變化比4%赤字率本身可能更有意義，變化更快。

　　第四個變化，財政政策更加強調“預期管理”，積極發揮引導和穩定預期的重要作用，這是財政政策的創新。過去財政政策講究總量擴大、結構優化、績效提高，現在在堅持這些的同時，尤其強調發揮財政穩定預期的作用。在社會各界高度關注財政政策尤其是赤字率的背景下，赤字率天然具有傳遞政策信號和意圖的作用，4%左右的赤字率釋放了中央穩定經濟增長的堅定決心。今年赤字率提高1個百分點，較去年增加的1.6萬億赤字，不是通過增加超長期特別國債1.6萬億，也不是通過增加專項債額度1.6萬億來增加支出，直接打到赤字上去，這對于市場預期是完全不同的效果。“赤字率4%”的政策效果遠高于“赤字率3%+超長期特別國債1.6萬億”的組合。

　　為實現增長目標 財政政策將重點支持擴大內需

　　通過提高居民收入 優化支出結構提振消費意愿

　　通過支持科技創新 推動經濟結構轉型

　　第一財經：在面臨外部不確定性較大，同時國內經濟恢復也在進行當中的情況下，我們看到今年整體的增長目標是5%左右，跟去年持平，在這個程度上財政政策如何來支撐我們完成5%的增長目標？

　　羅志恒：我們可以看到《政府工作報告》在談到今年的風險和挑戰以及形勢的時候，特別談到了外部環境，可能對產業鏈供應鏈的韌性產生一定的影響。于是《政府工作報告》把“”大力提振消費、提高投資效益、全方位擴大國內需求”放到了第一項的工作，這就反映出我們是把內部的穩定、內需的提振放在重要位置，如此才能應對外部的沖擊。

　　提振消費，第一個就是提高我們的消費能力，那就是居民要有錢去消費，所以我們可以看到《政府工作報告》把就業放到了一個很重要的位置，專門去談怎么去促進企業穩崗、穩就業。就業穩住了，居民的工資性收入就能增加。再比如我們財政里邊要適度提高城鎮退休職工的基本養老金、提高城鄉居民的基礎養老金，這就增加了居民的轉移性的收入。“穩定樓市股市”這就有利于增加居民的財產性收入。所以實際上，對于提高消費能力，《政府工作報告》在不同地方都做了很多部署安排。

　　第二個，《政府工作報告》特別提出了要優化財政支出結構，把錢用到民生福利相關、科技創新相關的領域。我們對于醫療、教育、養老、住房保障這一塊支出的增加，有利于緩解居民的后顧之憂，消費意愿就提高了。

　　第三，供給對消費的適配度也能釋放消費需求。春節期間我們可以看到電影《哪咤2》的票房很高，這就反映出了不是居民沒有需求，是缺乏高質量的供給與居民的需求去匹配。于是我們可以看到財政在支持科技創新，支持新質生產力的發展，就是要提高供給質量來實現更高水平的供需平衡，就是要維護國家經濟安全。

　　當然，今年超長期特別國債對于“兩重”“兩新”的支持，有利于促進基建投資增長。考慮到去年地方政府面臨很大的化債壓力，經過“6+4+2”化債之后，地方政府的流動性風險得到極大緩解，今年的基建投資將從去年中央財政單邊發力轉變為中央地方財政協同發力。同時，“兩新”中的設備更新能夠帶動制造業投資的增長，以及推動制造業往高端化、綠色化、智能化轉型，推動經濟結構的轉型。對于“以舊換新”，支持的額度提高了，能夠更大力度提振消費。

　　科技和文化領域突破 改寫中國經濟敘事邏輯

　　第一財經：所以像DeepSeek、人形機器人，以及《哪咤2》的這種文化產品這都是在優化供給，提高供給質量的體現。

　　羅志恒：第一，這是科技和文化領域的重大的突破，在一定程度上就改寫了國內外社會對于中國經濟的敘事邏輯，就是從過去關注地緣政治沖突外部環境的不利因素和內部房地產、地方債務問題，轉變到了對于中國的科技創新的樂觀敘事，以及推動中國資產的重估。第二，科技的進步、文化領域的高質量供給，都共同地創造、引領消費需求。

　　優化財政資源分配與使用效率是防風險的重要一環

　　“投資于人”“ 投資于科技創新”將有效防范風險

　　第一財經：你剛才已經提到了從穩增長、調結構方面，財政政策可能對于2025年經濟發展的支撐，還有一個非常重要的部分就是防風險。在防風險方面，財政政策能做哪些工作？穩增長、調結構和防風險如何進行一個有效的平衡？

　　羅志恒：穩增長、調結構、防風險、惠民生，如何平衡？實現平衡的核心是什么？我想這涉及到財政資源的分配和財政資源的使用效率。

　　《政府工作報告》提到一個概念叫“投資于人”，“投資于人”是相對“投資于物”而言的，“投資于物”仍很重要，但財政資源的分配導向要更多地與人相關，人是發展的目的。這里可能有四個層次，分別是人口流動、人的需求轉換、人口結構、人口增長。

　　第一，人是流動的，人口從農村到城鎮，小城市到大城市，從大城市到特大城市，財政支出要順應人口流動的規律，錢隨人走。財政資源包括轉移支付和專項債要盡量往人口持續流入的這些區域去配置，基建投資、教育、養老等方方面面的設施要跟隨人口的流動。人口流動到哪里，公共服務跟進到哪里，推動農民工市民化，釋放農民工的住房和消費需求。當然實現中西部和鄉村的基本公共服務均等化也是必要的，只是不能造成閑置和浪費，不能出現“中西部閑置、東部資源不足”的問題。

　　第二，人的需求是隨著經濟發展階段而變化的，“投資于人”就是投向領域要順應人的需求變化，投向與發展型消費相關的的醫療教育養老等，相應減少傳統基建。發展型消費從長期看是積累人力資本，促進人口高質量發展。隨著經濟發展水平提高，居民消費需求從生存型消費轉向發展型消費，相應地資源要要從過去的“鐵公基”等領域，越來越多地轉到醫療、教育、養老、住房保障等民生相關的領域，投資于與人直接相關的發展型相關的消費領域。同時，發展水平提高后，居民對于安全和環境保護的需求也越高，比如老舊小區和地下管網的改造、環境保護等相關需求也提高了，資源配置也應該朝這方面傾斜。

　　第三，人口結構是變化的，“老齡化、少子化并存”是當前人口結構的核心特征，老齡化意味著養老的投入要進一步增加，少子化意味著教育的投入要優化區域布局并提高質量。黨的二十屆三中全會《決定》對此就做出了相應部署，提出要“優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制”。

　　第四，人口負增長從供需兩端抑制經濟增長和創新活力，“投資于人”就是要降低生育養育教育成本，促進生育，降低人口下降的速度。將民生政策、促進生育政策與提高經濟潛在增速結合起來，促進生育。實施免費學前托育，持續加大義務教育階段優質資源供給、優化教育資源區域分布，對二孩以上家庭給予生活和住房補貼。

　　此外，百年未有之變局的環境之下，要重視國家的經濟安全，產業鏈供應鏈的穩定性和韌性，所以要進一步加大對于科技創新的支出。所以怎么樣去平衡好穩增長、調結構和防風險，關鍵就在于財政資源的配置和財政資源效率的提高。《政府工作報告》已經給了我們答案，投資于人，投資于科技創新。

　　中央赤字占比創新高 更大力度轉移支付保障地方財政運行

　　財政支出主要支持民生保障、消費和科技創新

　　第一財經：財政赤字率是擬按照4%左右來安排，是創了一個歷史上的新高，大家也都是對此很有期待的。在您看來赤字率提高后，財政支出的規模將如何變化，它可能會重點投向哪些領域？

　　羅志恒：今年的赤字規模是5.66萬億，去年是4.06萬億，高出了1.6萬億。那么這個1.6萬億就相當于財政的可支配財力增加了。整個財政赤字里邊5.66萬億里邊它是怎么構成的，中央赤字4.86萬億，占比高達85.9%，是近年來的歷史新高。

　　中央赤字占主導就意味著通過國債發行來彌補赤字，有利于優化中央地方債務結構；而且中央有更大的財力去轉移支付給地方政府，這樣地方政府有更大的財力來保障“三保”，地方政府財政就能夠更加平穩地運行，地方政府就有更大的財力和精力去用于經濟發展，改善民生以及推動科技創新，優化營商環境。你剛剛談到錢用到哪里去，接近30萬億的支出規模要到哪里去？我們今年報告里邊也談到了要優化支出結構，我覺得主要是重點幾個方面：第一個就是我們支持民生保障，第二就是支持消費，第三就是支持科技創新。

　　財政政策落實節奏已經前移 宜早則早

　　債務額度一次性給足 不排除后續因勢進一步調整預算

　　第一財經：我們看到各方非常關注的表述：宏觀政策實施“能早則早，寧早勿晚，如果可以的話就一次性給足”。“一次性給足”對于財政政策來說我們有什么想象空間？

　　羅志恒：一個是節奏的前移，第二個就是一次性給足的規模的問題。

　　那么關于財政支出節奏的問題，1.3萬億的超長期特別國債，其中是有3000億用于“兩新”的領域里面去。我們要注意到今年年初的時候，中央財政已經提前下達了“兩新”的額度，這就會使得地方政府在貫徹落實的時候，會盡快讓老百姓能夠拿到補貼。

　　我們再來看專項債，額度是提高的，從去年的3.9萬億提高到今年的4.4萬億，提高了5000億的額度。而且去年底中央優化完善了專項債管理制度，這個制度里邊有兩個點需要我們去關注，第一個是投向領域的負面清單管理。負面清單之外的你都可以去投，地方政府可投項目的范圍是擴大的。第二個就是下放審核權限，在10個省份以及雄安新區等管理基礎比較好、人口流入的區域，進行“自審自發”的試點。這樣的話就減少了項目審核的時間，提高了項目審核的效率。

　　那么這個制度的完善，一個是投向范圍的擴大，一個是審核效率的提高，它就會連同專項債規模的擴大，它就會更快地形成實物工作量，推動經濟回升向好。

　　第二個問題，不排除隨著經濟形勢的變化，動態地根據經濟形勢的變化，來因時因勢來調整預算。我們的宏觀調控在不斷優化，宏觀調控方式在動態地調整和在靈活地變化，赤字率就是很大的體現，所以未來形勢變化的調整預算也是有可能的。

　　“以舊換新”額度翻倍 預計上半年帶動消費效果顯著

　　第一財經：2025年繼續發行超長期特別國債，今年是1.3萬億，已經明確了3000億是用在以舊換新方面，您預計它能撬動多大的體量？

　　羅志恒：為什么把以舊換新的額度增加了？從去年的1500億提高到了3000億。因為從我們實施“兩新兩重”，尤其是消費品以舊換新以來，它對于消費的帶動起到了非常好的效果。3000億用于以舊換新，對于今年消費的帶動，尤其是在上半年消費的帶動，應該能起到比較大的效果。同時，股市樓市的穩定，這些對于提振消費都有助力。因此，今年的消費有可能會超預期。

　　持續落實“一攬子”部署 地方債務風險將不斷下降

　　第一財經：今年的化解地方債務風險方面，財政政策怎么來安排？我們看到這次的《政府工作報告》當中也提到了，要在發展中化債和在化債中發展，我們怎么來理解？

　　羅志恒：《政府工作報告》對于地方政府債務風險又做了很多清晰的部署，只要我們落實這些部署，我覺得地方政府的債務風險會是可控的，風險會不斷下降。我們今年增加的11.86萬億政府債務，能夠比較好地推動經濟的增長。

　　具體到地方政府債務風險化解這個問題，第一個，我們要進一步落實去年中央一攬子化債方案“6+4+2”。那個“6”就是說每年的2萬億是分三年實施，今年這個2萬億我們還要再發行，其中“4”分5年，每年是8000億的額度，今年8000億還會進一步發行。要貫徹落實一攬子化的政策，這里邊起碼就有2.8萬億的化債資金額度。第二個，《政府工作報告》特別提到了動態調整高風險地區，打開新的投資空間。當一些區域通過財政真金白銀化債、金融協同化債之后，風險降低，有必要恢復其投資能力，允許其更大的投資力度。第三，繼續完善地方債務管理制度，實施全口徑預算管理，嚴格遏制新增隱性債務，要實施問責。第四，推動融資平臺市場化轉型。

　　專項債用于收儲 “一降一增”優化房地產供需

　　第一財經：同時我們看到財政政策在支持房地產“止跌回穩”這方面能起到一個什么樣的作用？比如說我們看到像專項債用于土地收儲和收購存量商品房，包括保交樓等等這些方面。

　　羅志恒：從去年中央提出要穩住樓市股市，促進房地產市場止跌回穩以來，應該說財政在這方面的作用還是比較大。財政債務這一塊，專項債明確提出可以用作收儲，一個是收購盤活閑置的存量土地，政府把房地產企業閑置的土地給拿過來，這樣房地產企業就拿到了現金流，有利于改善房地產企業的現金流，降低房地產企業的債務風險和流動性風險。那么房地產企業拿到這個錢之后，它能夠更好的保交樓防范化解風險。

　　專項債收儲的另一個方向，就是要用于收購商品房庫存，用作保障性住房，它就是增加了房地產市場的需求。于是我們就可以看到收儲之后，原則上當年不得用于房地產開發，就減少了房地產市場的供給。收購房地產庫存，增加了房地產市場的需求。一降一增，這就優化了房地產市場的供需，有利于讓房地產市場的供需形成新的均衡，這就促進房地產市場止跌回穩了。

　　財政、貨幣、金融、產業、區域政策都要協同

　　第一財經：我們一直強調貨幣政策和財政政策要協調配合，從2025年來看的話，你怎么來看貨幣政策和財政政策協同配合，促進中國經濟增長和恢復？

　　羅志恒：中央現在要求我們政策之間的配合度協調度更高，不僅僅是財政和金融，而且是財政、貨幣、金融、產業、區域這些政策都要協同。

　　具體到財政和金融這一塊的話，我們可以看到有幾個方面：第一，貨幣政策要發力，財政政策更要發力，貨幣政策要為財政發債創造更好的貨幣金融環境，以更低的利率水平來保障債務付息的成本更低。同時，貨幣政策的寬松程度要適度，發債的時候，不會產生擠出效應。概要言之就是貨幣金融在數量和價格上要配合財政債務的發行。第二，金融要做好五篇大文章，財政是有貼息的，財政貼息就是財政和金融很好的協同方式。比如搞普惠金融、搞科技金融，以及要支持鄉村振興的農業保險，財政就做了貼息。今年還要新增實施兩項貸款貼息政策，激發消費動力。一項是對重點領域的個人消費貸款，給予財政貼息，減輕當期支出壓力。另一項是對餐飲住宿、健康、養老、托幼、家政這些與老百姓生活密切相關的領域，財政對經營主體貸款分類給予貼息，降低融資成本，增加更多優質服務供給。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經濟、財政理論與政策。)