意見領(lǐng)袖 | 羅志恒 

　　正文

　　財政政策的基調(diào)延續(xù)了中央政治局會議、中央經(jīng)濟(jì)工作會議的提法，較去年《政府工作報告》財政政策基調(diào)更加積極，體現(xiàn)在力度更大、節(jié)奏更快、方式更多、結(jié)構(gòu)更優(yōu)、與市場的溝通更順、政策間的協(xié)同性更高，將發(fā)展置于更高的位置。同時，強(qiáng)調(diào)要深化財稅制度改革，推動零基預(yù)算改革，推動消費(fèi)稅改革，規(guī)范稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)對高質(zhì)量發(fā)展的財稅支持；堅(jiān)持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，穩(wěn)妥化解地方債務(wù)風(fēng)險。

　　2025年積極的財政政策更加積極，赤字率首次達(dá)到“4%左右”，超過2020年疫情沖擊時3.6%以上”的赤字率水平，為2008年本輪積極財政政策實(shí)施以來的最高水平，體現(xiàn)了中央推動經(jīng)濟(jì)回升向好的堅(jiān)定決心，是符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的，體現(xiàn)出政策非常實(shí)事求是，因時因勢順勢而為。赤字規(guī)模為5.66萬億，高于去年1.6萬億元；專項(xiàng)債擬按4.4萬億安排，高于去年5000億元；繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債并提高規(guī)模至1.3萬億元，高于去年3000億元；發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本金。2025年赤字、專項(xiàng)債、超長期特別國債、特別國債合計(jì)11.86萬億元，超過去年赤字、專項(xiàng)債和超長期特別國債之和的8.96萬億元（增加2.9萬億），也超過去年赤字、專項(xiàng)債、特別國債和2023年結(jié)轉(zhuǎn)到2024年使用的增發(fā)國債之和的9.96萬億元。考慮到1.3萬億元的超長期建設(shè)國債、5000億元特別國債、4.4萬億專項(xiàng)債分別相當(dāng)于增加赤字率0.9、0.4和3.1個百分點(diǎn)，再加總這三項(xiàng)，2025年赤字率水平達(dá)到8.4%的水平，高于去年的6.6%（赤字、專項(xiàng)債、超長期特別國債之和除以GDP）。

　　積極的財政政策在當(dāng)前可以發(fā)揮多重作用：一是以必要的支出力度擴(kuò)大總需求，以內(nèi)需提振對沖外部沖擊、以內(nèi)部的確定性應(yīng)對外部的不確定性；二是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換；三是穩(wěn)定預(yù)期，當(dāng)前各方對財政政策發(fā)力期待較高，財政發(fā)揮超常規(guī)的逆周期調(diào)節(jié)能夠更好穩(wěn)預(yù)期；四是防范化解包括房地產(chǎn)和金融在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險，更好地支持房地產(chǎn)保交樓、收儲等促進(jìn)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)。

　　一、財政政策的力度明顯增強(qiáng)，財政主動作為、積極擔(dān)當(dāng)，反映出財政理念的重大變化

　　一是將發(fā)展放在更重要的位置，以更大力度的政策推動經(jīng)濟(jì)更快增長，充分認(rèn)識到財政可持續(xù)的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)。事實(shí)上中國的公有制經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、低利率環(huán)境和較低的政府債務(wù)尤其是中央債務(wù)水平完全能夠支持更高的赤字率水平。

　　二是逐步從平衡財政轉(zhuǎn)向功能財政，從注重財政短期平衡轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會中長期穩(wěn)定發(fā)展，更好地發(fā)揮財政服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。

　　三是打破赤字率3%的約束，宏觀調(diào)控方式更加靈活，因時因勢優(yōu)化創(chuàng)新宏觀調(diào)控，更加實(shí)事求是。過去國際上長期把赤字率3%作為財政紀(jì)律的警戒線，但實(shí)際上3%作為警戒線缺乏理論和實(shí)踐依據(jù)，歐美早已打破，約束財政紀(jì)律的是完善的財政管理制度和嚴(yán)格的問責(zé)制度；對于我國，3%赤字率僅僅是一般公共預(yù)算口徑的赤字率，除了赤字，專項(xiàng)債、超長期國債、特別國債也發(fā)揮了重要的逆周期調(diào)節(jié)功能。

　　二、“持續(xù)加力”是保證政策穩(wěn)定性連續(xù)性和穩(wěn)定市場主體預(yù)期的必要，“更加給力”“更加積極”是當(dāng)前有效需求不足、物價仍偏低迷的形勢決定的

　　“加力”并“保持必要的支出強(qiáng)度”是今年經(jīng)濟(jì)形勢的需要，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)的順勢而為。當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟(jì)總體回升向好，科技突破和文化突圍使得中國經(jīng)濟(jì)開啟樂觀敘事和資產(chǎn)價格重估階段，但經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)仍有待進(jìn)一步鞏固增強(qiáng)。一是一線城市房價初步止跌回穩(wěn)，但全國房價“止跌回穩(wěn)”以及從房價傳導(dǎo)至房地產(chǎn)投資的穩(wěn)定仍然任重道遠(yuǎn)，房地產(chǎn)企業(yè)的信用風(fēng)險仍未有效化解。二是“搶出口”短期支持經(jīng)濟(jì)，但美國對華加征關(guān)稅的沖擊后續(xù)還要繼續(xù)觀察。三是服務(wù)消費(fèi)仍待提振，消費(fèi)品以舊換新政策短期提振了商品消費(fèi)，但持續(xù)性有待繼續(xù)觀察。四是物價水平低位運(yùn)行，PPI同比連續(xù)28個月為負(fù)，影響企業(yè)利潤、財政收入和居民收入增長。

　　三、赤字率達(dá)到4%，專項(xiàng)債和超長期特別國債規(guī)模提高，中央加杠桿，擴(kuò)大有效需求、提振市場信心、防范化解風(fēng)險

　　其一，赤字率突破了3%，首次達(dá)到4%，赤字率的提高有特殊意義，可實(shí)現(xiàn)三重功效。1）赤字率和赤字規(guī)模的明顯提高，有利于擴(kuò)大支出力度，強(qiáng)化財政的逆周期調(diào)節(jié)能力，更好地防風(fēng)險、惠民生、穩(wěn)增長。2）赤字率與其他財政工具不同，公眾對赤字率及其變化的關(guān)注度非常高，赤字率更能傳遞政策意圖，具有較強(qiáng)的政策信號意義；提高赤字率釋放中央穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)定決心，有利于穩(wěn)定社會預(yù)期、提振市場信心。3）赤字規(guī)模中仍是中央赤字為主，通過轉(zhuǎn)移支付的形式能夠更好地保障基層財力穩(wěn)定，增加地方財力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作。赤字規(guī)模中中央赤字為4.86萬億元，中央赤字占比為85.9%，屬于近年來最高水平，體現(xiàn)中央加杠桿；考慮到1萬億超長期特別國債，中央加杠桿程度更高，優(yōu)化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。

　　其二，專項(xiàng)債額度進(jìn)一步提高，規(guī)模的提高和管理機(jī)制的完善將協(xié)同發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、彌補(bǔ)短板、促進(jìn)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)、置換隱性債務(wù)、暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)等多重作用。1）專項(xiàng)債投向領(lǐng)域采用負(fù)面清單以及下放審核權(quán)限，拓展了可選的項(xiàng)目范圍、減少了申報審核時間，能夠盡快地讓專項(xiàng)債資金形成實(shí)物工作量，發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的作用。2）專項(xiàng)債投向市政建設(shè)、新能源、新基建領(lǐng)域，發(fā)揮補(bǔ)短板的作用。3）專項(xiàng)債可用于盤活存量閑置土地與收購存量商品房用作保障性住房，這將進(jìn)一步促進(jìn)房市場供需平衡、增加房地產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)金流降低債務(wù)風(fēng)險。4）提高的規(guī)模中仍有8000億元可用于置換隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化，進(jìn)一步降低地方債務(wù)風(fēng)險。5）明確專項(xiàng)債資金還可以用于支持消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等，增加企業(yè)現(xiàn)金流和抗風(fēng)險能力，減少上下游間的三角債問題，暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

　　其三，超長期特別國債規(guī)模進(jìn)一步提高，不僅力度加大，而且對“兩重”“兩新”的支持范圍擴(kuò)圍，除了繼續(xù)形成大量的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)外，還將有力地促進(jìn)設(shè)備更新向高端化智能化綠色化轉(zhuǎn)型、促進(jìn)消費(fèi)。超長期特別國債形成了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，更重要的是避免了地方加桿桿導(dǎo)致的風(fēng)險，為地方財政騰出了空間。

　　其四，發(fā)行特別國債補(bǔ)償商業(yè)銀行資本金，既有利于降低商業(yè)銀行風(fēng)險，又提高了商業(yè)銀行落實(shí)降準(zhǔn)降息進(jìn)一步支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。

　　四、進(jìn)一步加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，兜牢基層“三保”底線，緩解區(qū)縣財政壓力和收支矛盾

　　報告在面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)中提出了“一些地方基層財政困難”，同時在政策取向中提出“中央財政加大對地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度，向困難地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。嚴(yán)格落實(shí)分級保障責(zé)任，筑牢兜實(shí)基層‘三保’底線”。近年來受房地產(chǎn)調(diào)整轉(zhuǎn)型、物價低迷、減稅降費(fèi)等影響，宏觀稅負(fù)下行，但同時債務(wù)付息支出、三保支出的剛性增強(qiáng)，財政收支緊平衡持續(xù)。而基層“三保”直接面向企業(yè)和居民，關(guān)系到市場主體的滿意度和獲得感。因此，中央持續(xù)加大對地方轉(zhuǎn)移支付，并要求省對市縣加大轉(zhuǎn)移支付力度。

　　考慮地方財政實(shí)際情況，今年中央對地方轉(zhuǎn)移支付安排10.34萬億元，剔除2023年增發(fā)國債結(jié)轉(zhuǎn)至2024年資金因素后，同口徑增長8.4%。中央近年來持續(xù)加大對地方的轉(zhuǎn)移支付，連續(xù)第三年超過10萬億規(guī)模，這有利于緩解地方財政壓力，讓地方政府有更大的財力去支持科技創(chuàng)新、民生改善和營商環(huán)境優(yōu)化，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　五、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)有利于提高財政支出的效率和效果，也是近年來一以貫之的做法，這是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和進(jìn)一步穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的要求

　　報告提出“優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁，提高資金使用效益”，與“適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”相互呼應(yīng)。近年來，我國持續(xù)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大民生保障力度，這不僅是發(fā)展階段變化的要求，也是滿足人民美好生活需要的要求，還是經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的要求。伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高、城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入后半段以及人口老齡化進(jìn)程加快，居民的需求從生存型消費(fèi)逐步進(jìn)入到發(fā)展型消費(fèi)，尤其是醫(yī)療教育養(yǎng)老需求上升，財政取之于民用之于民，必然也要提高相關(guān)支出比重。2024年一般公共預(yù)算中用于醫(yī)療、教育、社保就業(yè)、住房保障支出占比為39.7%，較2013年上升4.4個百分點(diǎn)。同時，當(dāng)前消費(fèi)不足的重要原因是居民消費(fèi)意愿不足，源于醫(yī)療等后顧之憂，因此從推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從投資轉(zhuǎn)向消費(fèi)以及穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的角度，也有必要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

　　優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的另一個方面是加大對科技創(chuàng)新的支持。近年來財政對于科技創(chuàng)新的支持力度明顯加大，也取得了非常好的成效，中國研發(fā)強(qiáng)度持續(xù)提高，近期持續(xù)涌現(xiàn)的人工智能、人形機(jī)器人領(lǐng)域的重大突破甚至改寫了宏觀經(jīng)濟(jì)敘事，大幅提振了社會預(yù)期和市場信心。報告提出“以科技創(chuàng)新引領(lǐng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展”，預(yù)算安排對此做了重點(diǎn)保障，這有利于推動中國經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向科技驅(qū)動，有利于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)更高水平的供需循環(huán)、以高質(zhì)量供給創(chuàng)造需求，有利于維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

　　六、要充分利用化債騰出的時間窗口，構(gòu)建債務(wù)管理的長效機(jī)制與深化財稅體制改革

　　報告部署了“開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績效評價等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新。加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財力。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。積極探索建立激勵機(jī)制，促進(jìn)地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財源。嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)模。”主要側(cè)重零基預(yù)算改革、消費(fèi)稅改革、轉(zhuǎn)移支付改革，這是落實(shí)三中全會關(guān)于財稅體制改革的要求。

　　零基預(yù)算改革方面，零基預(yù)算在中國的實(shí)踐最早可以追溯到20世紀(jì)80年代末。實(shí)施零基預(yù)算是提高財政使用效率、避免財政資源浪費(fèi)的有效途徑。經(jīng)過長期實(shí)踐，零基預(yù)算的概念已被基層財政工作人員廣泛接受。2021年3月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中提到，“積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模”。截至2024年末，大多數(shù)省級政府已宣布實(shí)施零基預(yù)算改革。但是，目前在國家層面缺乏零基預(yù)算編制框架和細(xì)化零基預(yù)算改革實(shí)施情況的評估，下階段要建立健全與零基預(yù)算相關(guān)的配套制度（例如項(xiàng)目庫、預(yù)算績效評價及反饋機(jī)制等）。在財政緊平衡背景下繼續(xù)深化零基預(yù)算改革，有利于進(jìn)一步提高財政資金使用效率、促進(jìn)積極財政政策提質(zhì)增效。消費(fèi)稅改革方面，三中全會已經(jīng)明確征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃給地方政府，此次進(jìn)一步明確先從部分品目入手，意在增加地方財力，也是本輪財稅體制改革的主要發(fā)力點(diǎn)。規(guī)范稅收優(yōu)惠，既能服務(wù)于全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，避免各地違規(guī)的“稅收洼地”和稅收逐底競爭，又能穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，維護(hù)國家財政可持續(xù)性和財政安全。建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付激勵約束制度，在發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付區(qū)域均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化側(cè)重公平職能的同時，嵌入效率因素，避免“鞭打快牛”，鼓勵經(jīng)濟(jì)大省多發(fā)展多創(chuàng)收提高其積極性。

　　從未來進(jìn)一步深化財稅體制改革看，此輪改革短期要增加地方自主財力，但是從根本上看改革的核心是上移事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，避免地方政府承擔(dān)過多的支出責(zé)任，從而減少隱性債務(wù)的舉債動機(jī)。三十年前的分稅制改革解決了收入端中央財政收入占比過低、中央宏觀調(diào)控能力不足的問題，但主要矛盾和歷史因素導(dǎo)致未能解決事權(quán)劃分問題。當(dāng)前財力端的問題仍很重要、亟需解決，要積極推動增加地方自主財力，但“上移事權(quán)和支出責(zé)任”是治本之策。比如，養(yǎng)老保險、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)督管理等事權(quán)可以上移給中央政府來承擔(dān)。

　　從構(gòu)建債務(wù)管理長效機(jī)制上，有必要在四本經(jīng)常性預(yù)算之外，研究建立債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算，與政府資產(chǎn)負(fù)債表和綜合財務(wù)報告銜接。當(dāng)前我國政府債務(wù)管理主要是余額和限額管理，尚未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，債務(wù)約束力不足，有必要建立起債務(wù)預(yù)算和資本預(yù)算。資本預(yù)算即針對政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財政支出活動編制的預(yù)算；債務(wù)預(yù)算是對政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級版。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計(jì)師，中國財政科學(xué)研究院財政學(xué)博士。新財富最佳分析師宏觀經(jīng)濟(jì)第三名（團(tuán)隊(duì)）。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、財政理論與政策。)