專家解讀組建自然資源部：杜絕了部委間職能交叉隱患

　　張恒

　　關(guān)于國土資源部去留的猜測終于有了答案。根據(jù)今年的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國務(wù)院將組建自然資源部，不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。

　　經(jīng)濟觀察報采訪的多位專家稱，這和此前的傳聞相比，有些出乎意料，但從根本上理清了國土、住建、林業(yè)等部門的眾多矛盾和隱患。

　　根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，新成立的自然資源部保留國土部的職責(zé)，將國家發(fā)改委、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等7個部門的部分職責(zé)合并。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

　　中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員、全國國土規(guī)劃綱要領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室常務(wù)秘書強海洋接受經(jīng)濟觀察報采訪時說，現(xiàn)在國土、住建、林業(yè)等部門存在職能交叉的現(xiàn)狀，各個部門的調(diào)查手段，比如在土地調(diào)查方面，農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門，都有自己的調(diào)查手段，調(diào)查標準不一致。這次結(jié)果正好體現(xiàn)了中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革、關(guān)于大部制改革的理念。

　　強海洋認為，國家這次成立自然資源部、生態(tài)環(huán)境部的改革，是大刀闊斧的，將前期的根源和矛盾解決，甚至把前期的調(diào)查和規(guī)劃合并在一起，能夠更好地理順此前各部門制定出標準之后的實施環(huán)節(jié)。

　　八部門職責(zé)調(diào)整

　　在這次機構(gòu)調(diào)整中，關(guān)于自然資源部的完整表述是：組建自然資源部。將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，國家海洋局的職責(zé)，國家測繪地理信息局的職責(zé)整合，組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

　　由此可以看出，新部門整合了此前8個部門的職能，核心在于規(guī)劃和調(diào)查職能。十八大以來，中央開始一直強調(diào)貫徹“多規(guī)合一”、生態(tài)文明、用途管制、空間治理的關(guān)鍵詞。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議第一次提出建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。2014年8月，發(fā)改委、國土部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合印發(fā)了市縣一級多規(guī)合一試點工作的通知，包括后來的生態(tài)文明體制改革，這些都強調(diào)了要開展多規(guī)合一。

　　強海洋告訴經(jīng)濟觀察報，空間規(guī)劃主要有三大規(guī)劃，發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土部的國土規(guī)劃和土地規(guī)劃。這三方面規(guī)劃，在實際操作中“打架”非常多。“在海南開展空間規(guī)劃試點的時候，最主要的矛盾是林業(yè)部門、國土部門和住建部門，分歧主要集中在自然生態(tài)空間這一塊，出現(xiàn)了用地類部門認定不一致的狀況。其中國土部和國家林業(yè)局的分歧比較大。”強海洋說，如果實施標準不同，多規(guī)合一的基礎(chǔ)是不牢固的，各部門下一步發(fā)展必然是矛盾重重，問題比較多。部際聯(lián)席會議這種簡單商討的形式，是達不成一致意見的。“多規(guī)合一”空間規(guī)劃試點的參與者或許感受最為深刻。“海南省總體規(guī)劃”項目負責(zé)人——中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院、中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計公司城市設(shè)計所所長胡耀文2016年曾撰文，從項目編制的視角談到海南省“‘多規(guī)合一’改革”如何“解決了規(guī)劃打架的事”。他表示，當時的空間規(guī)劃體系中，呈現(xiàn)出“縱向”自上而下的部門垂直管理和“橫向”多規(guī)并行、相互滲透的運行特征。內(nèi)容交叉、管制重疊、標準不一的各類規(guī)劃，組成了一個復(fù)雜的體系，共同對空間進行規(guī)劃布局和管制，給規(guī)劃實施層面帶來諸多問題。

　　“治本的改革”

　　自然資源部的組建中，除了重頭戲國土部，不再保留的部門還有國家海洋局、國家測繪地理信息局。但國家海洋局和國家測繪地理信息局本身是國土部的部管局，此前就是國土部的組成部門。這次自然資源部組成后，仍有這兩個部門的影子。

　　強海洋告訴經(jīng)濟觀察報，自然資源在自然生態(tài)空間領(lǐng)域是非常重要的一部分，中國有300萬平方公里的自然岸域，國家海洋局具有自然生態(tài)空間職能和安全職能，其管理可能還會涉及到公安部門。

　　“國家測繪地理信息局以測繪地理信息為主，是自然資源方面非常重要的基礎(chǔ)工作，國土資源部每隔十年就會進行全國土地利用的調(diào)查，國家測繪地理信息局正好也剛完成了國家地理國情普查。”強海洋說，國家地理國情普查是現(xiàn)狀性質(zhì)，全國土地利用調(diào)查具有規(guī)劃性質(zhì)，兩者結(jié)合的職能設(shè)在自然資源部，表明國家更加重視基礎(chǔ)調(diào)查和規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　國土資源部誕生于1998年的第四次機構(gòu)改革中的大規(guī)模部委撤并。國土部位列1998年新組建的4個部委之一。新設(shè)立的國土部由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建成。

　　2008年的國土資源管理體制基本沿襲了1998年國務(wù)院機構(gòu)改革確定的體制，其間雖經(jīng)歷了2003年機構(gòu)改革，但國土部的管理職能基本沒有調(diào)整和變化。

　　2008年3月，國土部實行新的三定方案，開始將國家土地總督察明確寫入新“三定”規(guī)定，設(shè)立了總規(guī)劃師和總工程師，明確了對部管理的國家局和中國地質(zhì)調(diào)查局的管理。

　　如今，國土部的不再保留不是結(jié)束，而是全新的開始，20年的發(fā)展和改革，將賦予國土部職能為主的自然資源部更大的責(zé)任和空間。

　　強海洋認為，“多規(guī)合一”的規(guī)劃是自然資源部改革的龍頭，起到?jīng)_鋒號的作用。但是最核心的自然生態(tài)空間用途管制，自然生態(tài)空間管制是“多規(guī)合一”最核心的抓手，這其中包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門，這些機構(gòu)職能的合并，對于未來更好地實施“多規(guī)合一”、踐行生態(tài)文明理念來說，是治本的改革，將從根本上杜絕此前的矛盾和隱患。

責(zé)任編輯：孟敏江