意見領袖 | 羅志恒

　　本文是粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長羅志恒在8月1日中國首席經(jīng)濟學家論壇暨第三屆大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展大會上的主旨演講實錄。

　　尊敬的各位領導、各位來賓：

　　大家上午好！非常高興有機會再次參加中國首席經(jīng)濟學家論壇，來給大家作匯報和交流。剛剛主持人也談到，去年年底的中央經(jīng)濟工作會議提出要深入謀劃新一輪財稅體制改革。今年上半年，三中全會的前夕大家對于財稅體制改革也寄予厚望，這一次三中全會對財稅體制改革和中國式現(xiàn)代化做了很多部署。仔細來看，三中全會關于深化財稅體制改革的部分是放在健全宏觀經(jīng)濟治理體系的章節(jié)之下，而十八屆三中全會是把深化財稅體制改革作為單獨的一部分，這并不意味著財稅體制改革不重要了，反而更體現(xiàn)出財稅體制改革要服務于經(jīng)濟發(fā)展，服務高質(zhì)量發(fā)展，服務國家重大戰(zhàn)略目標。

　　今天我想?yún)R報的主題就是中國式現(xiàn)代化的財稅改革邏輯，主要匯報三個問題：

　　第一個問題，要深化財稅體制改革，那就有必要問為什么要深化財稅體制改革？改革的原因是什么？我想從宏觀稅負水平變化、地方財政支出與全國財政收入、中央轉(zhuǎn)移支付與中央本級收入三組數(shù)據(jù)來匯報這個問題。

　　第二個問題，三中全會關于財稅體制改革有很多篇幅，如何理解，有哪些主線？我以為有三條主線。過去傳統(tǒng)意義上講財稅體制改革包括三個方面：預算（預算要統(tǒng)一）、稅制（改革支持經(jīng)濟發(fā)展）、中央和地方的關系（有了預算，有了收入的來源，于是我們就要理清哪些收入歸中央，哪些歸地方，哪些事由中央干，哪些事由地方干）。一般關于財稅體制改革基本上都是分成三大部分地寫法，但是這一次三中全會的改革文件里，我們可以看到雖然大體仍然也是按照預算、稅制和中央與地方的關系這三個大段來寫，但是中央和地方關系占據(jù)了財稅體制改革的一半篇幅。還有一個，可以發(fā)現(xiàn)，在講中央和地方關系時，也談到了稅制和預算的內(nèi)容，為什么會有這樣的寫法？這背后體現(xiàn)出了這一次三中全會，尤其是關于財稅體制改革，主要是解決當下的問題，也就意味著改革是奔著問題去、奔著目標去。十八屆三中全會談到了很多制度層面的東西，二十屆三中全會既有制度層面，更加側(cè)重解決當下問題，這與兩個文件的立足點有很大關系。十八屆三中全會的文件目標任務是到2020年，也就是以十年為計的，嚴格來說是2013-2020年，以七年為計；而二十屆三中全會中的任務目標期限是到2029年中華人民共和國成立80周年，是以五年為計的，所以更加側(cè)重解決當下的問題和目標。那么關于財稅體制這種部署和寫法的背后有哪些考慮呢？我的體會是有三條主線，三條主線實際上分屬于三個基本層次：一是財政運行層次。當前財政運行所出現(xiàn)了一些矛盾和問題，集中體現(xiàn)在地方財政尤其是基層財政出現(xiàn)了階段性困難，所以我們需要對財力、事權和支出責任做一定的調(diào)整，這是財政自身這個層次。二是財政要更好支持和服務國家重大戰(zhàn)略目標層面。也就是說財政要發(fā)揮出十八屆三中全會所提出來的，“財政是國家的基礎和重要支柱，科學有效的財政體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平和維護國家長治久安的制度保障”。財政制度怎么樣服務于全國統(tǒng)一大市場？這涉及規(guī)范稅收優(yōu)惠以及增值稅等在中央地方的收入劃分問題，如何實現(xiàn)社會公平？這涉及到個人所得稅制度和財產(chǎn)稅。三是制度和治理現(xiàn)代化層面。改革總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，很自然地這就要求財稅也要構(gòu)建起現(xiàn)代的財稅制度。我想有這么三個層次或者三條主線。

　　第三個問題，中央做了諸多的詳細部署和高瞻遠矚的安排，我們要怎樣落實落細呢？這需要一系列配套舉措，所以后面時間允許的話我還想和大家探討如何落實的問題。比如說消費稅，資本市場和社會在三中全會前夕對消費稅改革的討論非常熱烈，但實際上消費稅改革在2019年中央的文件《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》就部署了消費稅改革，提出了三個層次三個方向：其一是消費稅擴圍；其二是消費稅征收環(huán)節(jié)后移；其三是消費稅下劃給地方。但是這一次可以看到，2019年所署的三個方向，在《決定》里面只提到了兩個，消費稅擴圍沒有提，因為我們要考慮當下的宏觀經(jīng)濟形勢，我們要鞏固宏觀經(jīng)濟向好的趨勢，所以不能給企業(yè)和居民增加負擔。

　　消費稅的征收環(huán)節(jié)后移，為什么這四五年都沒有實施？因為過去針對茅臺、針對煙草公司征收消費稅，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，現(xiàn)在后移到零售環(huán)節(jié)，對應的征稅和納稅主體數(shù)量大幅增加，一個個經(jīng)銷商、零售商，征管能力能不能跟上？這是我們需要考慮的問題。消費稅穩(wěn)步下劃給地方，我們也要考慮一個問題，我們的消費稅總額是1.6萬億，如果消費稅的1.6萬億直接下放給地方，那么中央的收入占全國收入比重將從目前的45%左右會變成38.5%，也就是中央收入占比不到四成，這在全球主要大國中是沒有的現(xiàn)象。美國聯(lián)邦政府以及英國、德國這些主要的經(jīng)濟體，中央政府收入占比都在50%。

　　所以我們也要思考，當消費稅完全下放給地方之后，中央政府的收入不到四成，這時候是不是還要做其他相應的舉動？我們需要去考慮。再一個，消費稅下放給地方，很多人期待地方政府能從過去招商引資、重視生產(chǎn)、重視企業(yè)，慢慢轉(zhuǎn)向促進消費、重視消費者，我覺得這也是需要去做進一步思考的。因為我們國家的消費稅主要是針對煙、酒、油、汽車這四個主要稅目來征收的，有可能地方政府會更加積極去促動消費者消費更多的煙、酒、汽車和油。當年為什么消費稅設為中央稅？就是為了避免地方政府推動煙酒這些并不鼓勵的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，當然汽車尤其是新能源汽車現(xiàn)在還是需要鼓勵的。中央對消費稅這個問題的部署非常高瞻遠矚又實事求是，作為研究者，在具體研究落實的時候也要做進一步思考和完善。

　　由于時間關系，進入到我想?yún)R報的上述三個問題。從三組數(shù)據(jù)來看為什么當前的財稅體制不得不改，以及要改哪些。

　　一、從三組數(shù)據(jù)看財稅體制改革的必要性及改革方向

　　1、第一組數(shù)據(jù)就是宏觀稅負問題。這個問題大家有很多討論，以及有不同的口徑。這些年我國經(jīng)歷了大規(guī)模的減稅降費，尤其是2016年以來實施的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其中之一就是降成本，對應到財稅就是減稅降費。這在當時是非常有必要的，外有特朗普稅改，內(nèi)部要激發(fā)企業(yè)活力。經(jīng)濟下行期疊加大規(guī)模減稅降費，這時候宏觀稅負不斷往下走。宏觀稅負有不同的指標口徑，有稅收比GDP比值，在去年是14.4%，有一般公共預算收入比GDP比值，去年是17.2%，也有四本政府預算加總之和再剔掉重復計算的，重復計算的就是一般公共預算調(diào)入全國社會保險基金預算，去年有2.5萬億的資金，剔除之后的廣義宏觀稅負是30.2%的水平。當然土地收入是否屬于宏觀稅負有不同的看法，這里我們不展開討論理論和差異，需要看到的是房地產(chǎn)仍處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，地方財稅收入對房地產(chǎn)依賴度仍較高，于是房地產(chǎn)形勢對地方財力產(chǎn)生了沖擊。2021年土地出讓收入最高達到了8.7萬億，去年降到了5.7萬億，今年可能降到4.7萬億。

　　這張圖可以看到，不管是狹義的宏觀稅負還是廣義的宏觀稅負，都處在新時代以來的低點。當宏觀稅負往下走，對一個國家而言意味著什么？或者我們可以采取哪些方式應對。第一個是可以削減支出，但是削減支出將導致我們逆周期調(diào)節(jié)能力、導致民生福利下降，所以這條路不能走。我們只有走第二條路，那就是增加赤字和債務。但這些年，財政理念和實踐是怎么樣的？我們的理念是控赤字和擴專項債，財政實踐是控赤字、擴專項債和隱性債務增加，于是我們看到宏觀稅負下行帶來了債務攀升尤其是地方債務攀升。這樣的數(shù)據(jù)提醒我們，財稅體制改革某種意義上還是要考慮穩(wěn)定宏觀稅負的，應該說要有一個基本穩(wěn)定。換句話說，從中長期看宏觀稅負要逐步穩(wěn)定下來，不能再降了；考慮到當前經(jīng)濟仍有一定下行壓力，宏觀稅負階段性地還可以再往下走一點，但是不能再大幅往下走了，以及下行的宏觀稅負應該由國債為主而非地方債來彌補。三中全會對此是怎么部署的？就是“加強財政資源和預算統(tǒng)籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預算管理”“研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度”，這既是完善制度的必要，也是穩(wěn)定宏觀稅負的必要。

　　怎么去理解同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度？我們可以看到，中國的服務業(yè)經(jīng)濟已經(jīng)占比50%以上，數(shù)字經(jīng)濟占比40%，數(shù)字經(jīng)濟又包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。平臺經(jīng)濟的發(fā)展對稅收帶來了新的挑戰(zhàn)，稅基、稅源需要重新界定，直播帶貨、遠程醫(yī)療、遠程教育等等，有一些新的經(jīng)濟活動沒有納入到既有的稅收征管體系，是不是可以做出新的調(diào)整。此外，當平臺經(jīng)濟發(fā)展的時候，稅源和稅收出現(xiàn)了很大的背離。稅收主要集中在北京、杭州、廣州這樣的大城市，但稅源來自全國各個地方的消費，這也要求稅制做出變化。小結(jié)一下，宏觀稅負往下走，我們要穩(wěn)定宏觀稅負，三中全會提出政府所有收入納入預算，要研究同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度。

　　2、第二組數(shù)據(jù)，我們可以看到去年地方財政支出已經(jīng)超過了全國財政收入。去年全國一般公共預算收入21.7萬億，中央9.96萬億，大數(shù)10萬億，全國財政支出是27.5萬億，中央約3.8萬億，地方是23.6萬億。于是我們可以發(fā)現(xiàn)，全國財政收入21.7萬億，全部給到地方還不夠，因為地方支出23.6萬億，還缺2萬億。矛盾的癥結(jié)就在于地方政府支出規(guī)模如此龐大，財稅體制改革就要改支出責任的規(guī)模和分配結(jié)構(gòu)。為什么支出規(guī)模如此龐大？我想取決于兩個因素，一個是政府和市場的邊界沒有清晰理清，到了基層政府，有些基層政府就成為了近乎無限責任政府，意味著支出責任的規(guī)模將比較龐大。二是當政府和市場邊界理清之后，如果政府的職責很大，全部是中央政府承擔，地方政府也沒有太大壓力。為什么地方政府有這么大支出？因為中央和地方的事權和責任在劃分后，86%的支出由地方政府實施，因此中央和地方的支出責任需要重新劃分和分配。要理清政府和市場的邊界，要上收中央事權，減輕地方政府的支出責任。三中全會提出“適度上收中央事權，提高中央財政支出比重”，這就是這組數(shù)據(jù)所告訴我們的。

　　上圖非常清晰告訴我們，國際上的主要大國中央財政收入比重和中央財政支出比重，大家可以看到中國在左下角，意味著中國的中央收入和支出占比都偏低。發(fā)達經(jīng)濟體，中央政府收入占比比較高，尤其支出占比也比較高。中國如果自己和自己比，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，收入分配、區(qū)域均衡發(fā)展、環(huán)境保護這些事權的重要性將持續(xù)凸顯，而這些事權靠任何一個地方政府都難以實施，必須靠中央政府實施，也就是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，中央政府支出占比也有必要進一步提高，這是第二組數(shù)據(jù)所告訴我們的，財稅體制要改的兩個方向、兩個問題。

　　3、第三組數(shù)據(jù)，因為地方政府有壓力，所以中央加大對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，去年中央對地方轉(zhuǎn)移支付10.3萬億，但中央政府本級收入10萬億的規(guī)模，也就是說中央政府不吃不喝，把自己的本級收入全部轉(zhuǎn)移給地方還不夠，還差3000億需要發(fā)國債來轉(zhuǎn)移支付給地方政府。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大有三個后果：其一是不可持續(xù)。這些年來對中央財政凈貢獻省份的數(shù)量總體下降，2000年有12個省份，2010年是10個省份，2022年只有8個省份。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過大，難以持續(xù)。其二是過大的轉(zhuǎn)移支付分配過程中存在效率損失。只有地方政府自己本身知道，我這個地方需要提供怎么樣的公共服務，需要多大的財力，更何況現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付里面有大量的共同事權轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，均衡性轉(zhuǎn)移支付相對而言占比偏低。其三是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大會產(chǎn)生逆向激勵，就是鞭打快牛。也就是說這些經(jīng)濟大省組織收入和發(fā)展經(jīng)濟的積極性可能會受影響，三中全會如何解決這個問題？“完善轉(zhuǎn)移支付，要建立高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付激勵約束制度”。

　　那么過去轉(zhuǎn)移支付存在的意義是什么呢？是為了區(qū)域均衡發(fā)展和基本公共服務均等化。1994年為了順利推進分稅制度改革建立了稅收返還，1995年有了過渡期轉(zhuǎn)移支付，2002年所得稅分享改革之后建立起了規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，這些都主要是為了實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展和促進基本公共服務均等化，實現(xiàn)財力的縱向與橫向的均衡，講究公平。現(xiàn)在呢公平仍然重要，但是在財稅領域更要講究激勵作用，激勵經(jīng)濟大省發(fā)展經(jīng)濟和組織收入。

　　上述我們從三組數(shù)據(jù)看到了基本的結(jié)論：第一組數(shù)據(jù)告訴我們財稅體制改革要穩(wěn)定宏觀稅負，建立同新業(yè)態(tài)相適應的稅收制度，要完善預算。第二組數(shù)據(jù)告訴我們，要理清政府和市場的邊界，要上收中央事權，提高中央財政支出比重。第三組數(shù)據(jù)告訴我們要完善轉(zhuǎn)移支付制度，這是我們當下所面臨的問題以及改革方向。

　　二、三中全會財稅體制改革的三條主線與邏輯

　　為什么這一次三中全會的財稅改革方面沒有像傳統(tǒng)意義上的財政學經(jīng)典所談的，預算、稅制和中央地方關系這么三段論的寫法，而是大量的筆墨寫中央和地方關系？以及在中央地方關系里面，又把部分稅制和預算的內(nèi)容加在里面，我想主要還是解決當下最急迫的重要問題，也就意味著財政體制改革這一次的安排是奔著問題去、奔著目標去的。我想背后有三條主線。

　　第一條主線，側(cè)重解決地方政府尤其是基層政府所面臨的財政困難，怎么解決？一上一下。一下，就是下沉財力，“增加地方自主財力，拓展地方稅源，授權地方政府一定的稅收管理權限”。于是我們可以看到消費稅要穩(wěn)步下劃給地方政府，還有一句話叫優(yōu)化共享稅的分享比例。把當前所存在的地方教育費附加等等合并成為地方附加稅，當然這些稅種過去都是存在的，規(guī)模差不多是1萬億的情況，至于會不會增加稅源？這就取決于地方政府在一定區(qū)間內(nèi)的稅率會不會根據(jù)當期情況做調(diào)整。一上，就是上收事權和支出責任，“適度加強中央事權，提高中央財政支出比例”。

　　第二條主線就是財政為國家重大戰(zhàn)略落地提供重要的制度支持和財力保證。關于財稅體制改革的很多篇幅都提到了這個問題，比如預算部分，談到“強化對預算和宏觀財政政策的指導”，預算編制、財政政策是為了國家經(jīng)濟和發(fā)展服務的。稅制部分，不是簡單講健全稅制，有個定語，是“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平和市場統(tǒng)一的稅收制度”，社會公平、社會收入分配就涉及到個人所得稅改革，為什么這一次把經(jīng)營所得也納入到綜合征收？就是要避免不同類型的所得適用不同的征收方法和稅率。展望更長遠的未來，勞動所得和資本所得，未來也應當實行綜合征收，不管是什么樣的收入，勞動還是資本的，一視同仁進行征收。《決定》除了在健全宏觀經(jīng)濟治理體系下面專門談財稅體制改革，還在深化科技體制改革、深化外貿(mào)體制改革、完善收入分配制度、健全社會保障體系和健全綠色低碳發(fā)展機制等方面都談到了財稅問題，其實強調(diào)的就是財稅體制改革要為國家重大戰(zhàn)略落地服務。

　　第三條主線就是財稅體制改革要朝著構(gòu)建現(xiàn)代財稅制度的方向邁進。現(xiàn)代財稅制度必須是全面完整、規(guī)范、公開透明的制度，預算制度要完善，預算收入管理和分配要統(tǒng)一。《決定》提出“將政府所有收入納入預算管理”，有什么好處？其一是強化財政資源的統(tǒng)籌；其二是更加公平。現(xiàn)在有些地方存在某些資源，就形成了“地方占有等于地方所有”的格局，但事實上這是全民所有的資源，應當是全民所有的，是全社會的，但是因為這個資源恰恰在那個地方就由部分地區(qū)或者部門享有，這不公平，將所有收入納入預算管理有利于公平。統(tǒng)一預算分配權，有利于強化預算的統(tǒng)籌，有利于發(fā)揮規(guī)模效應。未來支持科技、支持農(nóng)業(yè)、支持方方面面，就能夠更加集中地使用資金，有規(guī)模效應，避免了撒胡椒面的浪費；統(tǒng)一預算分配權還可以減少有些部門的尋租行為。

　　這就是財政體制改革的三條主線，財稅本身、財稅服務國家重大戰(zhàn)略目標、財稅制度現(xiàn)代化。

　　三、對于進一步落實落細中央部署的配套改革思考

　　中央部署的落地需要一系列配套制度的支持。

　　第一，要理清政府和市場的邊界，政府的職責職能和規(guī)模到底在哪里？如果邊界不理清，很多事情都需要政府做，那政府支出責任將不斷膨脹，會持續(xù)出現(xiàn)財政困難。比如說房地產(chǎn)風險、金融風險，有些地方政府成立了房地產(chǎn)紓困基金，金融出風險，有些地方政府也要墊付一部分資金。金融風險、社會風險、經(jīng)濟風險的財政化，是各部門內(nèi)部先解決還是通過市場出清的方式解決？這都是需要我們考慮的。比如說人口流出的區(qū)縣，是不是可以實現(xiàn)合并以減少財政供養(yǎng)人員？

　　第二，“上收事權和支出責任，提高中央財政支出的比重”，實際上也有很多工作要做，比如推動履行中央事權的部門實施機構(gòu)改革和職能調(diào)整。很多年就提出要提高中央政府支出比重，但中央財政支出的比重依然只有14%，核心原因就在于“上級決策下級執(zhí)行，下級點菜下級買單，上面千條線下面一根針”的體制。要匹配政府職能和機構(gòu)改革，強化中央事權的履行，推動部門的實體化和垂直管理。中央事權的履行不僅是給錢，而且還要管人、管事，還要做到管理，這才是中央事權的履行。此外，還需要匹配考核機制，地方政府目前不僅承擔經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、防范化解重大風險等任務。多元目標的考核之下，地方政府面臨的責任一定是更大的。

　　第三，宏觀稅負在未來可能還是比較重要的目標，推動減稅降費從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型。

　　第四，平衡好解決地方財政困難和保證中央宏觀調(diào)控能力。當前中央地方的收入分配格局是45%：55%，如果消費稅如果全部下放給地方，中央的收入就只占38.5%，里面還提到一句話叫“優(yōu)化共享稅的分享比例”，到底怎么理解？何為共享稅？增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅。如果按照增強地方自主財力的角度，那共享稅的比例應該下沉，就是增值稅、所得稅要下沉到地方。但是這可能產(chǎn)生新的問題，增值稅是涉及到全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建，涉及到生產(chǎn)要素的流動，如果增值稅過多下沉，現(xiàn)在增值稅是五五分成的比例，中央、地方50%，如果下沉就會不利于全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建，有可能會出現(xiàn)新的諸侯經(jīng)濟和地方保護主義。所以我們也要考慮怎樣去優(yōu)化共享稅分享比例，是不是增值稅就不動了？對于企業(yè)所得稅和個人所得稅，給地方適當做一些傾斜？應該從系統(tǒng)和全局的角度考慮問題，不能說解決了舊問題又涌現(xiàn)出新問題，不能解決了地方財政困難，又導致中央宏觀調(diào)控能力下降、地方保護主義問題，這都是要全局考慮的。

　　第五，要完善轉(zhuǎn)移支付制度，前面講到了辦事，花錢怎么分，辦事花錢不匹配的時候就需要轉(zhuǎn)移支付。前面談到要完善轉(zhuǎn)移支付制度，最核心的就是要嵌入激勵因子，除了公平之外還要側(cè)重激勵。可以對廣東、江蘇這些經(jīng)濟大省設定一個目標值，超過平均值或者目標值，那么多出的一部分可以返給經(jīng)濟大省，這樣的話他的積極性會進一步增強。

　　剛才談的是長期改革，但長期改革要建立在短期穩(wěn)定的基礎之上，沒有短期的穩(wěn)定就沒有長期的將來，短期需要做幾件事：一是做好追加預算的準備，來應對、彌補今年收入不及預期所導致的支出不及預期的情況。二是加快專項債的發(fā)行進度。三是優(yōu)化化債政策，推動地方政府從應急狀態(tài)回歸到常態(tài)謀發(fā)展。這里如何推動地方從應急狀態(tài)回歸常態(tài)？我提出三個方式：第一是增發(fā)國債轉(zhuǎn)貸給地方政府，緩解地方的流動性風險；第二個是政策性金融機構(gòu)承接一部分隱性債務；第三個是繼續(xù)發(fā)行特殊再融資債券。通過這三個方式把地方政府從化債和三保的壓力中釋放出來，把地方政府從應急的狀態(tài)回歸到常態(tài)，這樣它能夠著眼長遠發(fā)展經(jīng)濟，緊接著為改革提供很好的穩(wěn)定社會發(fā)展基礎。我今天的匯報就到這里，不當之處請大家批評指正，謝謝大家！

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學研究院財政學博士。新財富最佳分析師宏觀經(jīng)濟第三名（團隊）。研究方向：宏觀經(jīng)濟、財政理論與政策。)