意見領(lǐng)袖 | 羅志恒

　　關(guān)于中國財政的現(xiàn)狀和未來展望，我想借此機(jī)會探討三個問題。

　　1． 當(dāng)前的財政形勢如何？自媒體的傳播中經(jīng)常有對中國財政誤讀的言論，有必要要澄清中國財政的真實情況。

　　2． 中國財政的未來空間有多大？如果有空間，主要在哪里？如何充分利用起財政空間？

　　3． 面對當(dāng)前的財政形勢和未來的發(fā)展空間，我們應(yīng)該如何應(yīng)對以增強(qiáng)財政可持續(xù)性，更好支持高質(zhì)量發(fā)展？

　　我先談?wù)劵窘Y(jié)論，后續(xù)再展開。第一個問題，當(dāng)前的財政形勢可以用“緊平衡下的負(fù)重前行”來概括。當(dāng)前存在階段性收支矛盾，部分地方政府基層財力緊張，出現(xiàn)了亂收費的現(xiàn)象，也有部分地方出現(xiàn)了削減支出如停暖氣、停公交車、延遲發(fā)放并降低公務(wù)員工資等；但也要看待地方政府仍在努力應(yīng)對，并沒有躺平，通過盤活存量資產(chǎn)資源和提高支出效率來負(fù)重前行。緊平衡是客觀狀態(tài)，前行是主觀態(tài)度。

　　對于第二個問題，我國的財政空間是有的，這是由我國的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、貨幣金融環(huán)境和負(fù)債率水平?jīng)Q定的，但也要注意到空間有所收窄。作為一個公有制為基礎(chǔ)、多種所有制并存的國家，我們擁有大量的國有資產(chǎn)和資源，天然能夠匹配更多的債務(wù)，提供了財政政策的空間。此外，我們的貨幣金融環(huán)境與財政積極配合，利率水平總體下行，為債務(wù)付息提供了很好的環(huán)境和回旋空間。當(dāng)然，也要認(rèn)識到財政空間主要在中央以及人口持續(xù)流入的東部地區(qū)。

　　對于第三個問題，面向未來，鑒于部分地方的財政壓力以及財政空間有所縮小，有必要謀劃新一輪財稅體制改革，既解決財政體制本身優(yōu)化的問題，又為高質(zhì)量發(fā)展提供更好的財稅制度基礎(chǔ)。

　　下面我展開分享我對中國財政家底與未來的分析。

　　一、當(dāng)前的財政形勢：在緊平衡中負(fù)重前行

　　我們通常認(rèn)為財政和貨幣是宏觀調(diào)控中兩個有力有效的抓手，但是我在研究中越來越發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)下行期財政的效果更好，財政的重要性越來越突出。財政既具有總量調(diào)節(jié)效果，而且結(jié)構(gòu)性更加突出，不論是減稅降費還是給予補(bǔ)貼等都是“指哪打哪”，直接作用于市場主體，傳導(dǎo)鏈條短；更重要的是，財政還具有改革的職能，甚至財政行為本身就是改革，改革、發(fā)展、穩(wěn)定都離不開財政。財政理清政府與市場關(guān)系、中央和地方關(guān)系，有利于形成有為政府、有效市場。所以，我認(rèn)為未來高質(zhì)量發(fā)展過程中，財政將起更加主導(dǎo)的作用，貨幣從數(shù)量、價格和結(jié)構(gòu)上做出配合協(xié)調(diào)，比如配合財政發(fā)債、提高國庫存款收益、推動投融資平臺轉(zhuǎn)型等。

　　財政問題引發(fā)市場和社會的高度關(guān)注，主要始于最近幾年。2020年的財政形勢用八個字概括就是“數(shù)據(jù)難看，日子好過”。2020年新冠疫情爆發(fā)，一方面導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行、財政減收，另一方面還要求更多的疫情防控支出，一減一支，壓力就來了，因此我稱之為“數(shù)據(jù)難看”。但隨后迅速發(fā)行了1萬億抗疫特別國債并轉(zhuǎn)移支付給地方政府，所以日子尚可以過。

　　2021年的財政形勢還是八個字，但是反過來了，叫“數(shù)字好看，日子難過”。因為2021年，我們控制住了疫情，經(jīng)濟(jì)開始恢復(fù)，在低基數(shù)的作用下，財政收入數(shù)據(jù)非常好看；同時，不再發(fā)行特別國債，財政政策積極程度有所回落，所以就出現(xiàn)了財政日子開始難過，要精打細(xì)算了。

　　那么2022年至今，我們總體處在緊平衡中，這種平衡既有收入和支出之間，又有支出內(nèi)部“三保”、科技、民生間的平衡，從要過緊日子逐步到要習(xí)慣過緊日子。財政總體仍是積極的，但更加重視提質(zhì)增效，就是更重視花錢的效果了。

　　何謂緊平衡？具體可以看看四個方面。

　　第一，收入形勢：大規(guī)模減稅降費和經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、財政汲取能力下降。

　　自2012年以來，中國經(jīng)濟(jì)一直處于增速換擋期，面臨內(nèi)外部風(fēng)險挑戰(zhàn)，因此我們采取了大規(guī)模減稅降費措施。這些措施降低了企業(yè)經(jīng)營成本、提高了企業(yè)現(xiàn)金流，同時應(yīng)對了特朗普稅改對資本外流的影響。在內(nèi)外因素的共同作用下，我們在2015年底啟動了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去一降一補(bǔ)”，其中降低成本在財稅領(lǐng)域表現(xiàn)為大規(guī)模減稅降費。這是面臨內(nèi)外部形勢而采取的措施，直接結(jié)果是宏觀稅負(fù)下降。

　　2015年之前，在大多數(shù)年份中，財政收入增速高于經(jīng)濟(jì)增速。自2015年底以來，財政收入增速開始低于經(jīng)濟(jì)增速。在狹義宏觀稅負(fù)方面，就是一般公共預(yù)算收入/GDP在2015年達(dá)到頂點，2023年下降到17.2%，大約下降了5個百分點。

　　政府的收入主要來自四個方面：稅收、土地出讓金、國有資本利潤上繳和社保繳費，分別對應(yīng)政府的四本預(yù)算：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。四本預(yù)算收入加總后，剔除重復(fù)計算部分，可以評估政府的廣義財政實力，除以GDP就得到廣義宏觀稅負(fù)。

　　數(shù)據(jù)顯示，去年廣義宏觀稅負(fù)水平位為30.2%，為近十年來的低點。當(dāng)宏觀稅負(fù)下行時，我們有兩種選擇：一是同步削減支出，這可能導(dǎo)致公共服務(wù)水平下降；二是增加債務(wù)彌補(bǔ)收入端下行。從各省情況來看，去年有8個省份，包括廣東、江蘇等財政大省，與2021年相比一般公共預(yù)算收入是下降的。

　　在土地出讓方面，我對比了2023年和疫情前2019年的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)大部分地區(qū)土地出讓收入都出現(xiàn)負(fù)增長。以昆明為例，疫情前土地出讓在1000億元以上，而去年僅為100億左右，下降接近90%。類似情況比如在哈爾濱、長春等城市。房地產(chǎn)形勢的低迷直接影響到政府收入，尤其是對地方政府的影響更大，因此穩(wěn)定房地產(chǎn)形勢對財政和經(jīng)濟(jì)意義重大。

　　第二，支出形勢：多元目標(biāo)考核、經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險財政化增加了財政支出責(zé)任范圍和剛性程度。

　　十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)有效的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平和維護(hù)國家長治久安的制度保證”。由此可知，財政已經(jīng)不再僅僅是經(jīng)濟(jì)概念，而是上升到了國家治理層面。國家治理必然涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)等多個方面。因此，財政工作不僅要保障民生福利，還需要擴(kuò)大總需求，推動投資增長，以及防范和化解社會重大風(fēng)險。這么多的目標(biāo)導(dǎo)致財政支出規(guī)模明顯擴(kuò)張，支出剛性程度不斷提高，政府支出責(zé)任也在擴(kuò)大。

　　具體從支出分項可以看到，2023年各項支出中增速最快的是社保與就業(yè)支出，達(dá)到了8.9%，而過去幾年該項支出增速一直較高，這直接就使得社保支出的占比不斷提高，2023年相較2013年明顯增加，意味著中國財政的支出結(jié)構(gòu)逐步從以物為主逐步轉(zhuǎn)向到以人為中心的人力資本投資。特別值得強(qiáng)調(diào)的是，人口老齡化帶來的社保壓力上升，直接影響到全國社保基金預(yù)算對公共財政的依賴程度顯著增加。在中國人口發(fā)展歷程中，伴隨經(jīng)濟(jì)在1962年之后逐漸恢復(fù)，出生人口持續(xù)增加，1962-1973年每年出生人口都在2500萬人以上，1963年更是達(dá)到了3000萬人以上。這就意味著60年后的今天，也就是2022年-2033年將是退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的高峰。當(dāng)前正值“嬰兒潮”一代領(lǐng)取養(yǎng)老金的高峰。2023年的全國社保預(yù)算收入達(dá)到11萬億，其中有2.5萬億來自公共財政補(bǔ)貼，這相當(dāng)于一般公共預(yù)算支出的9.2%，這就可能擠壓一般公共預(yù)算的支出。同時，我們還看到，利息支出的絕對規(guī)模上升了，2023年一般公共預(yù)算中利息支出（國債+地方一般債）達(dá)到11829億元；地方政府債券（地方一般債+專項債）支付利息12288億元。

　　另一個問題同樣值得關(guān)注，近年來我們面臨著多種經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險。房地產(chǎn)領(lǐng)域存在爛尾樓等風(fēng)險，因此一些地方政府設(shè)立了房地產(chǎn)紓困基金。事實上，保供給在某種程度上也是刺激需求，這種財政支持房地產(chǎn)就是房地產(chǎn)風(fēng)險財政化。再比如，金融領(lǐng)域出現(xiàn)一些風(fēng)險等，許多老百姓購買的理財產(chǎn)品受到影響，這些都需要政府墊付一系列資金以維護(hù)社會穩(wěn)定。

　　第三，宏觀稅負(fù)下行，支出責(zé)任范圍擴(kuò)大、支出剛性程度增加，這就導(dǎo)致財政收支差擴(kuò)大，因此對財政統(tǒng)籌能力提出更高的要求，高度依賴調(diào)入資金和非稅收入。去年的一般公共收入為21.6萬億，支出約為27萬億，之間存在近6萬億的缺口。通過去年的赤字規(guī)模3.88萬億彌補(bǔ)了部分，還有2萬億左右的缺口。解決這一問題的途徑包括通過政府性基金預(yù)算調(diào)入資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入，以及歷史結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金來彌補(bǔ)這一差距。

　　這就意味著，未來的財政理財高度依賴于財政資金的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，以及土地出讓收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。然而，土地出讓收入可能仍會下降，這是一個挑戰(zhàn)。

　　第四，收支矛盾的一部分通過財政統(tǒng)籌能力解決了，還有一部分源自赤字，赤字形成的存量是債務(wù)規(guī)模，當(dāng)前地方債務(wù)總體可控，但專項債使用效率下降和城投還本付息、轉(zhuǎn)型的問題仍要解決。當(dāng)前顯性債務(wù)規(guī)模達(dá)到70萬億，分別是中央政府30萬億，地方政府40.7億。其中，國債占比約為40%，地方債占比為60%。地方債中，一般債占比約為40%，專項債占比60%。這種四六開的結(jié)構(gòu)有必要調(diào)整，就是中央金融工作會議提出的要優(yōu)化中央和地方債務(wù)結(jié)構(gòu)。因為國債舉債周期更長、舉債成本更低，而當(dāng)前國債占比又低，通過國債比重、地方債中一般債比重，是有利于拉長周期、降低成本的，進(jìn)而降低債務(wù)風(fēng)險。

　　二、未來的財政空間：受三大因素影響，空間主要在中央和人口流入的省份

　　財政空間取決于一國的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、貨幣金融環(huán)境以及債務(wù)風(fēng)險水平。第一，我國是公有制經(jīng)濟(jì)體制，政府掌握了大量的資源，意味著能夠支撐更高的債務(wù)水平。赤字是流量，債務(wù)是存量，真正約束我們舉債規(guī)模和空間的是還本付息，特別是付息帶來的剛性約束。第二，當(dāng)前，我們的利率水平和貨幣金融環(huán)境對于舉債是友好的，能夠承擔(dān)更多的債務(wù)。第三，從當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險水平看，我國政府債務(wù)水平在國際上處于中等偏低水平，經(jīng)過化債之后，地方債務(wù)風(fēng)險得到緩釋，需要防范的是部分地區(qū)的隱性債務(wù)。

　　現(xiàn)在我們知道了中國財政是有空間的，那么財政空間在哪呢？我想在兩個地方，一個是在中央政府，中央政府有更多的空間。二是對于地方政府而言，空間在于人口流入、產(chǎn)業(yè)支撐較好的東部地區(qū)，它們的項目儲備基礎(chǔ)好，能夠更好地使用債務(wù)。所以未來可以有兩個改革：一是定專項債額度時，根據(jù)項目儲備來定，保障存續(xù)項目以及次年的新增儲備項目，而非先定額度再來找項目，避免項目資金使用效率低下。二是專項債額度分配時，優(yōu)先向人口流入、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、能高效使用債務(wù)的東部地區(qū)。

　　從2024年的預(yù)算數(shù)據(jù)看，中央財政已經(jīng)在積極作為加杠桿，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，為地方政府騰出財政空間，2024年赤字規(guī)模為4.06萬億，中央赤字占比82.3%。此外，還有1萬億的超長期特別國債。從這些數(shù)據(jù)可以看出，中央政府正在積極加大杠桿，充分利用財政空間。

　　這里我還想強(qiáng)調(diào)下如何看待債務(wù)的問題，我認(rèn)為債務(wù)本身是中性的，既不是魔鬼也不是靈丹妙藥，關(guān)鍵在于如何使用。債務(wù)問題的核心在于兩點，一是債務(wù)支出的結(jié)構(gòu)和效率。當(dāng)債務(wù)用于高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域、高效投資領(lǐng)域時，這就是好的債務(wù)。債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大不會增加債務(wù)風(fēng)險，因為分母是GDP或綜合財力。第二是債務(wù)所形成的資產(chǎn)以及基于資產(chǎn)的現(xiàn)金流與債務(wù)還本付息的期限結(jié)構(gòu)是否匹配。只要債務(wù)符合這兩個條件，即結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提高，以及資產(chǎn)與現(xiàn)金流匹配良好，這種債務(wù)就是好的，不會帶來大的風(fēng)險。這是對財政空間的基本看法。

　　三、新一輪財稅體制改革勢在必行：可能方向

　　面對當(dāng)前的情況，我們需要認(rèn)真思考應(yīng)對之策。未來雖然仍有一定的財政空間，但這一空間正在逐漸收窄，我們應(yīng)該如何解決這一問題？這正是新一輪財稅體制改革的背景和需要解決的問題。

　　短期，我們需要解決收支矛盾，但從根本上解決地方政府債務(wù)問題、實現(xiàn)財政可持續(xù)性以及更好地支持高質(zhì)量發(fā)展，這要通過中長期改革實現(xiàn)。我認(rèn)為，財稅體制本身優(yōu)化以及支持高質(zhì)量發(fā)展，就是新一輪財稅體制改革的兩大方面的目標(biāo)。

　　每個時代都有其特定的主題。回顧1994年，當(dāng)時需要解決的問題是中央宏觀調(diào)控能力不足的問題，當(dāng)時動輒出現(xiàn)地方投資過熱。為了提高中央宏觀調(diào)控能力，分稅制改革將中央財稅收入占比從1993年的22%提高到1994年的55%，這一舉措基本奠定了現(xiàn)今的收入分配格局。然而，當(dāng)年未能解決的兩個問題是中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任的劃分問題，以省以下財政體制改革問題。由于只解決了收入比例而未同步解決支出責(zé)任的比例，使財權(quán)與事權(quán)不匹配。這兩個問題留下了尾巴。新一輪財稅體制改革在舉措上就要解決這兩大問題。

　　對于未來的財政體制改革，我個人覺得有如下幾個原則供大家參考。

　　第一，要厘清政府和市場的邊界，確定政府規(guī)模的合理范圍至關(guān)重要。只有在明確這一點的前提下，政府規(guī)模和職能才不會無限膨脹，進(jìn)而增加財政壓力和負(fù)擔(dān)。財政財政，財從來不是問題所在，關(guān)鍵在于政，在于政府職能、規(guī)模以及政府與市場的邊界，這是首要需要解決的問題。

　　其次，我們需要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)水平，不能再降低了。作為一個大國，沒有一定的的宏觀稅負(fù)水平，將難以應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。因此，今年的減稅降費轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性減稅降費，更強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)和有效性，支持科技創(chuàng)新和先進(jìn)制造，既促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又維護(hù)宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定。這里我們可以考慮選擇對普通老百姓影響不大但有利于高質(zhì)量發(fā)展的稅種做些調(diào)整，比如擴(kuò)大消費稅征收范圍，將高端服務(wù)業(yè)納入其中；提高資源稅和環(huán)保稅稅率，促進(jìn)綠色發(fā)展。此外，還可以考慮數(shù)據(jù)財政等新領(lǐng)域。

　　第三，梳理中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，上移部分事權(quán)和支出責(zé)任，減輕地方政府的支出責(zé)任，同時降低轉(zhuǎn)移支付的效率損失。目前中央政府支出占比大約為14%，在國際上屬于偏低水平。隨著共同富裕和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的推進(jìn)，這些問題不是某一個省份能夠單獨解決的，因此應(yīng)由中央政府承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任。

　　最后，推動城投平臺轉(zhuǎn)型等措施也是必要的。未來的城投平臺可以分為三大類：一是融資類，短期需要保留，但盡可能整合數(shù)量較少的平臺，其債務(wù)要歸入全口徑債務(wù)管理，但從長期看要逐步退出；二是城市綜合服務(wù)供應(yīng)商，仍有部分收入來自政府收入和社會消費者，如水電燃?xì)獾龋珓冸x了政府融資職能；三是產(chǎn)業(yè)投資公司的國有資本運(yùn)營平臺，完全市場化運(yùn)營和融資，經(jīng)營不善就破產(chǎn)倒閉。

　　以上我們討論了許多困難、問題和挑戰(zhàn)，但中國經(jīng)濟(jì)一路走來，每年都伴隨著困難和挑戰(zhàn)，我們從來都是在克服困難中不斷實現(xiàn)新的發(fā)展。我相信，未來我們一樣能夠克服這些困難，從而實現(xiàn)更加強(qiáng)大的中國經(jīng)濟(jì)。

　　備注：2024年3月13日，中國經(jīng)濟(jì)觀察報告會第68期“兩會解讀之中國經(jīng)濟(jì)的壓力與動力”暨北大國發(fā)院30周年慶啟動會在承澤園舉辦。本文根據(jù)粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒在報告會上的主題演講整理。

　　(本文作者介紹：粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員，注冊會計師，中國財政科學(xué)研究院財政學(xué)博士。新財富最佳分析師宏觀經(jīng)濟(jì)第三名（團(tuán)隊）。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)、財政理論與政策。)