意見領袖丨周道許

　　專項債作為國家逆周期調節的重要工具，其發行規模近年來呈現出爆發式增長。根據財政部的規劃，2024年新增專項債券發行4萬億元，預計2025年專項債發行規模將達到4萬億元以上。專項債資金主要投向基礎設施建設、公共服務項目等領域，成為推動地方經濟和社會發展的關鍵引擎。隨著專項債政策的逐步細化和完善，申報專項債的競爭愈發激烈。在“資金跟著項目走”的監管導向下，地方政府和企業在專項債申報過程中，不僅要有宏觀的政策理解，更需要科學、系統的申報策略。

　　一、2025年專項債政策風向標

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　　投向領域：“負面清單”+“正面清單”

　　投向領域方面，實行“負面清單”管理，未納入清單的項目均可申請專項債資金，能有效緩解專項債項目匱乏問題。擴大專項債券用作項目資本金范圍。在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，將四類基礎設施納入專項債券用作項目資本金范圍，包括信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等新興產業基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施，高速公路、機場等傳統基礎設施安全性、智能化改造，以及衛生健康、養老托育、省級產業園區基礎設施等。與2024年相比，2025年專項債投向領域更加多元化，新增的投向領域與國家戰略緊密契合，具有強烈的政策傾斜性，成為地方政府爭奪專項債資金的重要方向。例如，“算力網絡”領域涉及數據中心建設、云計算產業發展等，契合當前數字經濟的需求，具有較高的政策支持度。

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　　優化收益要求和額度分配

　　收益要求上，要求做好專項債券項目融資收益平衡。確保專項債券實現省內各市、縣區域平衡，省級政府承擔兜底責任，確保法定債務按時足額還本付息，嚴防專項債券償還風險。

　　優化專項債券額度分配。額度分配管理堅持正向激勵原則，統籌考慮黨中央、國務院確定的重大戰略和重大項目支出需要，根據各地區債務風險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區傾斜，提高專項債券規模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。

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　　加強專項債券監管力度

　　監管方面，建立“項目-資產-現金流”全生命周期監測流程，嚴禁挪用資金償還隱性債務。這一舉措將加強對專項債資金的監管，確保債務資金真正用于高質量的基礎設施建設項目，避免資金流失或誤用。同時，對不符合發行要求但已發行專項債券的地區，在以后年度新增專項債券額度分配時予以扣減，省級政府要暫停相關市縣在建項目續發專項債券“綠色通道”。各級財政部門要對違規使用專項債券資金的地區，依法依規采取扣減限額、約談通報、考核監督等方式嚴肅處理

　　二、項目策劃的兩大關鍵設計

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　　政策契合度設計

　　項目策劃需注重政策契合度，通過領域嵌套、民生標簽和綠色溢價提升項目競爭力。

　　? 領域嵌套：優秀的項目往往涉及多個政策領域，至少應覆蓋兩個重點方向。2025年專項債新增量子科技、算力網絡等投向領域，為領域嵌套提供了更多選擇。例如，將“冷鏈物流”與“縣域商業體系”相結合，既符合基礎設施建設的要求，又兼顧地方經濟發展和民生改善的雙重目標，契合2025年政策導向，提升項目競爭力。

　　? 民生標簽：更具有民生意義的項目，如適老化改造、保障性住房建設等，不僅可以提升項目的社會價值，也能夠增加項目的財政補貼。2025年專項債政策強調對民生領域的支持，加入民生標簽的項目更符合政策要求，更容易獲得專項債資金支持。

　　? 綠色溢價：近年來，綠色發展已成為國家政策的重要方向。在項目中嵌入綠色技術，如綠色建筑、清潔能源等，通常綠色債券的利率可以享受10-15BP的下浮優惠，綠色溢價將成為項目策劃的重要加分項。

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　　現金流編織術

　　項目需構建穩定的現金流，包括基礎收入和衍生收入。

　　?基礎收入：項目需要提供具有較強可持續性的經營性收入來源，例如停車場收費、光伏發電等。這些收入來源既能保證項目的基本運轉，又有助于確保項目能夠按時償還專項債。專項債政策要求項目收益需要能夠完全覆蓋專項債券的本息，審核中，一般要求覆蓋倍數達到1.2倍以上，基礎收入的穩定性和可持續性對于滿足這些要求至關重要。

　　? 衍生收入：近年來，數據資產的變現成為新型收入來源。例如，在智慧交通項目中，項目方可以通過授權使用交通流量數據、碳匯交易等方式創造額外的收入來源，提升項目的收入覆蓋率。

　　三、申報材料的“六脈神劍”

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　　項目實施方案

　　項目實施方案是專項債項目的核心，它不僅是項目從規劃到實施的藍圖，更是確保項目順利推進和資金高效利用的關鍵文件。在專項債申報過程中，項目實施方案詳細闡述了項目的背景、目標、具體建設內容、實施步驟、資金安排以及預期效益等多個方面，為項目的整體規劃和執行提供了明確的指導。

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　　可行性報告

　　可行性報告是專項債申報的關鍵材料之一，其重要性不言而喻。可行性研究報告包括項目概況、項目選址及建設條件、項目總體方案、項目實施計劃、投資估算和資金籌措、社會經濟影響評價、收入成本估算等內容，且所有數據和結論都需要有充分的依據和合理的推導過程。項目必須具有明確的經濟效益和可行的融資收益模型，確保專項債券資金能夠得到合理的利用。項目需根據實際需要提出專項債券的資金需求，并合理安排年度建設任務。

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　　法律意見書

　　法律意見書在專項債申報中扮演著風險隔離的關鍵角色。其主要作用是通過對發行項目的全面合規性審查，確保專項債券的發行、資金使用及償還過程符合相關法律法規和政策要求，從而有效隔離潛在的法律風險和財務風險。為專項債申報提供了堅實的法律保障，不僅隔離了項目可能面臨的隱性債務風險、土地權屬風險及資金使用風險，還為項目的順利實施和債券的安全償還奠定了法律基礎。特別是在2025年監管趨嚴的背景下，法律意見書的作用將更加凸顯，成為專項債申報過程中不可或缺的關鍵環節。

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　　財務評價報告

　　財務評價報告是評估項目財務可行性的核心材料。該報告通過對項目的投資成本、預期收益、資金來源、風險因素等進行全面、系統的分析，為決策者提供科學、客觀的財務數據支持。它不僅揭示了項目的盈利能力、償債能力和財務生存能力，還幫助投資者和政府部門判斷項目的經濟效益和社會效益，從而確保項目在財務上的穩健性和可持續性。此外，財務評價報告還能指導項目在實施過程中的資金管理，優化資源配置，降低財務風險，為項目的成功實施提供有力保障。

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　　規劃許可和用地手續

　　規劃許可和用地手續是確保項目合規性的重要環節。自然資源和規劃局出具的用地預審與選址意見書、用地規劃許可證、劃撥決定書、國有土地使用證等，具體根據項目用地性質辦理。通過對項目用地的合法性、適宜性和環境影響進行詳細審查，用地預審能夠有效預防和解決潛在的用地問題，保障項目的順利進行。這一環節不僅有助于識別和規避項目可能涉及的基本農田、生態紅線等受限區域，還能確保項目符合國土空間規劃、環境保護等相關法律法規要求。通過用地預審，可以最大限度地減少項目實施過程中的法律風險和環境影響，為項目的可持續發展奠定堅實基礎。因此，用地預審是項目前期工作的重要一環，對保障項目合規、高效、有序推進具有重要意義。

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　　收入測算說明

　　收入測算說明是確保項目財務可持續性的關鍵材料。這份說明詳細闡述了項目預期收入來源、收入規模、收入增長趨勢以及可能面臨的風險因素，為項目的財務分析和預算編制提供了科學依據。通過精確的收入測算，可以全面評估項目的盈利能力、償債能力和財務穩定性，從而確保項目在長期運營過程中能夠保持良好的財務狀況。

　　四、高頻雷區與拆彈策略

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　　投向領域不正確

　　雷區表現：項目不符合投向領域規定。包括投向領域選擇不準確、建設內容和規模填寫過于簡略或不夠量化、建設內容與選擇的投向領域不對應、項目屬于投向領域禁止類項目清單等。

　　拆彈策略：詳細研究國家和地方關于專項債投向領域的最新政策文件，確保項目投向與政策導向一致；在申報材料中，使用量化的數據來描述項目的規模，如建筑面積、生產能力、服務范圍等，確保信息的具體性和可衡量性；如果項目包含多個子項目，需要明確每個子項目與投向領域的對應關系，并進行合理的項目組合。

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　　資本金管理要求不符合

　　雷區表現：項目資本金小于最低資本金比例要求、在政策范圍之外將專項債券用作項目資本金等。

　　拆彈策略：在項目前期規劃中，制定合理的資金結構方案，確保資本金充足且來源合法。通過多元化融資渠道，如引入社會資本、爭取政策性銀行貸款等，補充項目資本金如果資本金不足，考慮調整項目規模或投資計劃，以適應可用的資本金水平。

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　　項目不符合公益性、收益性要求

　　雷區表現：項目不可完全市場化運作、沒有與投向領域相對應的項目收益等。

　　拆彈策略：對項目進行全面的再評估，確保項目符合公共利益，能夠提供基本公共服務或促進公共利益的實現。分析項目的財務模型，確保項目有一定的收益來源，能夠覆蓋債務本息。設計長效的收益機制，如通過建立使用者付費制度、提供有償服務等方式，確保項目長期穩定收益。考慮項目的長期運營和維護成本，確保項目在生命周期內能夠自我維持。

　　五、超級案例：杭州機場軌道快線工程專項債的“四兩撥千斤”

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　　結構設計

　　機場軌道快線共發行三期專項債券，期限分別為7年、15年、20年，均為中長期債券，債券期限分布與項目建設運營期限匹配更科學，收益歸集和本息償付更有保障。同時，專項債券的專賬專戶等規范管理帶動了項目資金合規高效使用，有力提高了項目資金績效。

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　　杠桿撬動

　　機場軌道快線累計發行新增專項債券達200億元，占項目總投資的46.3%。200億專項債券政府專項債加權平均利率僅為3.31%，與同期貸款市場報價利率LPR相比，每年可節省利息支出2.4億元，大大降低了融資成本，改善了公司融資結構，創新了融資渠道。

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　　防范新增隱性債務風險

　　機場軌道快線項目是兼具公益性和收益性的政府投資項目，投融資規模大、建設運營周期長、社會效應強、公益性作用特殊。采用發行地方政府債券融資的方式，既是貫徹地方政府依法適度舉債的需要，更是杜絕新增隱性債務風險的必要舉措。專項債券有力發揮了助力建設軌道城市、服務保障亞運盛會的最大紅利。

　　總之，2025年專項債政策的調整，既是挑戰，更是機遇。地方政府和企業只有深入研究政策變化，提升專業水平，創新申報策略，才能在激烈的競爭中脫穎而出，充分把握4萬億元的政策額度，為地方經濟和社會發展注入源源不斷的動力。

　　(本文作者介紹：清華大學五道口金融學院金融安全研究中心主任)