意見領袖 | 余永定

　　導讀

　　壹  ||  供給總量和結構的變化滯后于受宏觀經濟政策影響的要素投入的變化，如果需求的增加，不能導致供給的同步增加，就可能出現經濟過熱現象。

　　貳  ||  通常情況下，只有當經濟因供不應求，通貨膨脹率上升并超過一定閾值時，政府才應該采取緊縮性財政貨幣政策。但是，經濟中又存在大量“產能過剩”。既然如此，是不是應該采取緊縮性財政貨幣政策消滅“過剩產能”呢？

　　叁  ||  一般而言，產能過剩是結構性問題、是不同產業部門產出或產能比例失調問題。結構性的產能過剩，應該依靠市場價格機制加以解決。當然，在這一過程中政府也可以通過產業政策、環保政策、節能政策等彌補市場手段的缺陷和不足。

　　宏觀經濟平衡中有三種狀態：供求平衡、供大于求和供不應求。供不應求時，即經濟處于過熱狀態時，物價上升（或通脹率上升）；反之，物價下降（或通脹率下降）。而決策者會根據物價的變動趨勢（和就業狀況）判斷經濟到底處于何種狀態。

　　自2012年3月以來，中國PPI在大部分時間內都是負增長的。2012年5月，中國CPI增速跌破3%，并在此后近10年中一直徘徊在2%左右，2021年后更是圍繞“零線”上下波動。按道理，當經濟處于通縮或準通縮（PPI負增長、CPI低增長）狀態時，決策者應該不難判斷經濟是處于有效需求不足（或總需求不足）的狀態，從而實施擴張性的財政貨幣政策，刺激有效需求，使GDP實現同“潛在經濟增速”相符的增長速度。

　　但是，在中國的語境下，當經濟增速持續下跌、通貨膨脹率處于極低水平時，宏觀經濟政策制定者往往還會問，造成這種狀態的原因是“產能過剩”抑或有效需求不足？如果是有效需求不足，當然就會實行擴張性財政貨幣政策。但是，如果原因是“產能過剩”，決策者又應該采取什么政策呢？

　　宏觀經濟理論假定：在短期，制約GDP規模和增速的是有效需求。總量意義上所謂的“產能過剩”只不過是總需求不足的另一種表達方式。在經濟學家凱恩斯之后，“資本主義社會的生產過剩”實際上說的就是有效需求不足。因而，只要出現“有效需求不足=生產過剩=產能過剩”時，政府應該采取擴張性財政貨幣政策刺激有效需求，提高經濟增速，防止通縮。

　　經典的宏觀經濟學是靜態的，不考慮跨期問題，是對現實高度簡化的描述。事實上，當期的供給總量和供給結構是前期要素投入和“技術進步”的結果。經濟增長理論假設在長期，供給是不受需求制約的，有供給就有需求（薩伊定律）。當然，這種假設也是對現實的高度簡化。在現實中，前期要素投入創造的當期供給，無論從總量還是結構上都并不必然等于（未來的）當期需求（薩伊定律并不一定成立）。因而，如果當期需求無法調整，認為前期要素投入，特別是前期投資過度，造成了當期“產能過剩”也未嘗不可。

　　一方面是“產能過剩”，另一方面是“經濟下行”，決策者應該實行緊縮性還是擴張性的財政貨幣政策呢？

　　產能過剩的前奏

　　2008年全球金融危機爆發、中國出口銳減，這種情況可以描述為在供給曲線不變的情況下，需求曲線左移，均衡產出減少、均衡物價水平下降。2009年第一季度GDP增速僅為6.1%，CPI和PPI都進入負增長區間。為了抵消這種沖擊，政府采取了擴張性財政貨幣政策，使需求曲線回到原來位置，從而使均衡產出（或增速）和物價（或通貨膨脹率）恢復正常水平。但調整過度或調整不足的情況是經常發生的。

　　2009年，中國政府引入“四萬億元財政刺激計劃”。擴張性財政貨幣政策的目的是通過刺激投資需求，特別是加大基礎設施投資，以彌補外需減少造成的總需求不足。外部沖擊和擴張性財政貨幣政策的實施意味著2009年中國的需求“矩陣”發生變化。而需求“矩陣”的變化，意味著下期（一年或數年后）供給“矩陣”的變化。例如，為了彌補當前有效需求不足，政府可以通過不同政策手段刺激不同類型的投資需求，不同類型投資需求對擴張性財政貨幣政策的反應快慢不同，增長的持續時間也不盡相同。

　　2010年第一季度，中國GDP增速高達12.2%，成功實現V型反彈（有基數效應因素）。由于2009年宏觀經濟政策的擴張力度過大和全球經濟的快速修復超出預期，自2010年開始中國經濟出現過熱跡象。2011年中國政府實施了旨在抑制通貨膨脹和資產泡沫的宏觀經濟政策。如果2011年財政和貨幣的緊縮使總需求與總供給恢復平衡，則物價和資產價格也應該能夠逐漸恢復平衡。但作為2009年四萬億元刺激計劃的結果，特別是由于2009年投資的不同構成部分所形成的供給對財政、貨幣政策的反應速度不同，2011年和2012年形成的供給“矩陣”出現了一些難以預料的變化。

　　事實上，2009年的四萬億元財政刺激計劃，提高了消費者和投資者的信心，地方政府更是熱情高漲，消費和投資需求急劇增加。在“四萬億”刺激下，2009年中國固定資產投資的增速高達30.1%，但固定資產投資中各個構成部分的反應并不相同。作為直接調控對象的基礎設施投資增速在2009年9月份高達50%。全球危機伊始急速下跌的房地產開發投資增速也從2009年2月的4.9%的最低點迅速回升，于2010年6月達到后來再未超過的峰值38%。在“四萬億”期間，制造業投資增速的波動較小，2009年3月為27%，2010年9月降低到25%，2011年底為32.4%。對應于不同類型的投資，不同產業部門形成新增產能的時間也不盡相同。

　　供給總量和結構是要素投入，特別是投資的函數。供給總量和結構的變化滯后于受宏觀經濟政策影響的要素投入的變化，如果需求的增加，不能導致供給的同步增加，就可能出現經濟過熱現象。

　　例如，房地產投資增速從2009年3月份的4.1%，直線上升到2010年6月的38%，反映了這一時期市場對住房需求的增加。但2010年住房的供給取決于2008年或更早時間的房地產投資。實際情況是，在全球金融危機爆發之后，房地產投資增速一度從2008年6月的33.5%直線下降到2009年3月的4.1%。這樣，2010年可供出售的住房一定小于正常年份。

　　與此同時，由于某些原因（如限購政策的放松、預期的改變等），2010年市場對住房的需求量明顯增加。房地產市場的供不應求必然導致房價的上漲。2009年7月到2010年底，房價指數急劇上升近25%（2009、2010年兩年70大中城市上漲10%左右）。中國宏觀經濟總體情況也類似：總供給增長趕不上總需求增長。于是，2010年CPI增速破3%，2011年3月進一步上升到5.4%。

　　2011年的《政府工作報告》明確提出，當年的主要任務是把通貨膨脹率控制在4%以下。抑制通脹和房價上升成為2011年中國宏觀經濟政策的主要目標。

　　2011年財政赤字的縮減和新增信貸銳減導致投資增速下滑。基礎設施投資增速由年初的13.4%下降到年底的6.5%；同期房地產投資增速由33%下降到28%。值得注意的是，在基礎設施投資增速和房地產投資增速快速下降的同時，2011年底制造業投資增速卻由2010年底的27%上升到32%。這一事實表明，不同投資類型對同一宏觀經濟政策的反應程度和反應速度是不相同的。

　　2012年，中國繼續執行緊縮性財政貨幣政策。2012年伊始基礎設施投資增速進一步下降，一度幾乎負增長，年末才回升到13.7%。2012年房地產投資則由2011年的28%下降到16%。2012年制造業投資增速由2011年的32%降為22%。

　　應對產能過剩的政策選擇

　　2012年，中國經濟中出現了大量的“產能過剩”現象，鋼鐵行業的產能過剩尤為突出。產能過剩行業包括鋼鐵、光伏、電解鋁、水泥、煤炭、平板玻璃、造船等等。國務院國資委研究中心研究人員表示，2012年的調查統計，產能過剩的狀況分別是：鋼鐵21%，汽車12%，水泥28%，電解鋁35%，不銹鋼60%，農藥60%，光伏95%，玻璃93%。

　　2012年3月開始，PPI連續54個月負增長，5月CPI增速破3%，2014年底破2%。在這種情況下應該采取擴張性財政貨幣政策才對。通常情況下，只有當經濟因供不應求，通貨膨脹率上升并超過一定閾值時，政府才應該采取緊縮性財政貨幣政策。但是，經濟中又存在大量“產能過剩”。既然如此，是不是應該采取緊縮性財政貨幣政策消滅“過剩產能”呢？

　　為了回答這個問題，應該看到2012年PPI負增長和CPI低增長，有兩個原因：第一，始于2009年和2010年的超常投資，但到2012年才形成的超常產能；第二，2010年和2011年，特別是2011年執行旨在抑制通脹的緊縮性宏觀經濟政策導致的有效需求減少。

　　2009年增加的投資，有些可能在數月之后、有些在數年之后變為新增產能。2009年以來，在極度擴張性財政貨幣政策刺激下投資增速-——特別是制造業投資增速——上升所形成的新增生產能力的增速，不會因為2011年開始的緊縮政策而減少——因為2011年的緊縮只能影響當年的有效需求和數年后形成的產能（或供給）。事實上，2009年—2010年大規模投資逐漸形成的新增產能，特別是制造業投資形成的產能在2012年還在增加。可以設想，即便2011年政府并未執行緊縮性的宏觀經濟政策，由于新增產能的相繼形成，2012年通貨膨脹壓力下降，甚至完全有可能出現供大于求的狀況。

　　2012年，政府繼續推進宏觀經濟政策“正常化”。問題是，緊縮政策只能抑制當期的消費需求、投資需求和影響凈出口，當期產能是當期宏觀經濟政策所不能改變的。

　　在2012年你可以為2009年“四萬億”有點刺激過度產生一絲悔意，但對于作為2009年投資結果的2012年的產能過剩，你卻基本無能為力。

　　除非使用比較“簡單粗暴”的方法，如強行關閉去“過剩產能”（如關閉高耗、污染的工廠等）、拒絕提供流動資金貸款等措施或政策，或執行擴張性財政貨幣政策刺激有效需求。當期的緊縮性宏觀經濟政策不但無法消除過剩產能，而且還會使產能過剩問題進一步惡化。

　　假定供給結構應該通過市場機制或某些結構政策改變。作為總量政策，宏觀經濟政策工具箱中并不包含可以解決當期“產能過剩”問題的政策手段。如果不考慮結構問題并假定總供給給定，“產能過剩”和有效需求不足就是完全是同一個概念。宏觀經濟政策只存在擴張、中性和收縮三種選擇。解決“產能過剩”的方法只能是通過擴張性宏觀經濟政策，增加有效需求。

　　如前所述，當前的產能結構是由前期的投資結構決定的。2009年政府的政策引導和企業對未來的判斷決定了2009年以及此后一段時間內企業的投資決策。投資決定一旦作出并加以執行，以后的產出結構，如2012年的產能和產能結構就基本決定了。由于未來的不可預測性，未來產出結構本身的某種失衡是難以避免的。例如，由于投入-產出表中技術系數矩陣的變化，某些產業之間的投入-產出關系將會出現失衡。“產能過剩”是結構性的，是指產業部門之間的供求失衡。如果產能過剩不是結構性的，換言之，如果供給“矩陣”中各個部門的投入-產出關系都處于均衡狀態，那么這種產能過剩就是純總量的產能過剩，而這種過剩其實就是有效需求不足。

　　對于已經成為既成事實的“過剩產能”，必須主要依靠市場價格機制和企業家的主觀能動性來解決，如黃奇帆先生就曾倡議提高房地產建筑的鋼鐵使用率。而鋼鐵行業產能利用率下降、價格和利潤暴跌正好說明市場機制在發揮調節作用。例如，2012年鋼鐵行業產能過剩嚴重：利潤率只有0.04%，兩噸鋼的利潤“不夠買一根冰棍。”面對這種形勢，鋼鐵企業自己會采取應對措施。只要地方政府不提供違反市場規律的激勵措施，無須中央政府實施緊縮性宏觀經濟政策，假以時日，鋼鐵產能應該會自行調整，從而實現鋼鐵市場的供求均衡。

　　面對眾多行業產能過剩和宏觀層面總需求不足的局面，2012年政府雖然提出“擴大內需……是今年（2012年）工作的重點”，但仍然強調“調整政策力度，適時退出刺激政策，實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策”。

　　可見，這里的“積極的”財政政策和“穩健的”貨幣政策是和“刺激政策”（或擴張政策）相對立的宏觀經濟政策，充其量是指中性的宏觀經濟政策。作為退出“刺激政策”的具體表現之一，2012年財政赤字率從2009年的2.8%降到了1.5%。2013年的《政府工作報告》對2012年PPI的負增長只字未提，只是表示，2012年在貨幣政策運用上，始終注意把握穩增長、控物價和防風險之間的平衡。可見，2012年在有效需求不足情況下，政府執行的是中性偏緊的宏觀經濟政策。

　　宏觀經濟政策難以影響已經形成的產能，但中性的宏觀經濟政策卻不能使當期的有效需求產生足夠高的增速。由于供大于求的缺口逐漸顯現，2012年3月PPI開始負增長、5月CPI跌破3%。

　　2012年5月，國家發展改革委提前批準了一批基礎設施投資項目，曾引發猜測。2012年下半年GDP增速由第三季度的7.5%回升到第四季度的8.1%。市場樂觀情緒開始高漲，各國投行紛紛提高對2013年中國GDP增速預測。幾乎所有金融機構都預測2013年中國GDP增速將維持在8%以上。匯豐銀行甚至預測2013年中國GDP增速將達到8.6%。

　　但2013年政府繼續堅持實施“積極的”財政政策和“穩健的”貨幣政策。2013年GDP增速目標為7.5%，低于2012年的實際增速7.7%。2013年盡管“經濟持續下行”，但政府依然堅持“不采取短期刺激措施，不擴大赤字，不超發貨幣，而是增加有效供給，釋放潛在需求”“保持總量政策穩定”。“增加有效供給”大概是指要消除沒有市場需求的產能——依然是“去產能”，至于“釋放潛在需求”是什么意思，局外人就不得而知了。2013年應該是轉變市場預期的一年。但是，可能是由于住房價格指數飆升，政府并未在2013年執行擴張性財政貨幣政策，以鞏固2012年第四季度以來經濟反彈的態勢。2013年GDP增速為7.7%，明顯低于年初的市場預期。

　　應該承認，在2011年和2012年，判斷中國應該執行什么樣的宏觀經濟政策并不容易。2013年的情況也是如此。現在來看，如果當時能把通貨膨脹率錨定在某個水平，如3%—4%，作為宏觀經濟目標，如果當時政府針對通貨膨脹率的下降，特別是PPI的持續負增長，而不是針對產能過剩的狀況，實行擴張性宏觀經濟政策，中國后來的增長情況可能會有所不同。

　　政府在2014年—2015年繼續延續2013年的政策，2014年中國GDP增速僅為7.4%。伴隨經濟增速進一步下降，人民幣匯率出現貶值趨勢。2015年中國股市、房市和匯率紛紛下跌，形成中國多年來未見的嚴峻局面。2015年GDP增速進一步下跌到7%。中國經濟走向出現“通縮-債務”惡性循環的可能性引起了擔憂。

　　2015年底提出“供給側結構性改革”，在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。“三去一降一補”成為此后宏觀經濟政策的指導方針。“去產能”再次被放在首要位置。2016年《政府工作報告》提出“適度擴大總需求”，但宏觀經濟政策的基調仍然是“繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策”，堅持不搞“大水漫灌”式強刺激，而是依靠改革創新來穩增長。雖然財政政策力度加大，赤字率上升到3%，但增加的財政赤字主要用于減稅降費。2016年GDP增速進一步下降到6.7%。關于“供給側結構性改革”問題，本人在2016年6月曾做過詳細討論（《“供給側結構性改革”不是大雜燴》，《財經》），這里不再贅述。

　　2017年計劃GDP增速6.5%，居民消費價格漲幅3%左右；繼續實施“積極的”財政政策和“穩健的”貨幣政策，赤字率依然為3%，財政赤字依然主要用于減稅降費。2017年重點工作任務中的第一條是“三去一降一補”，“去產能”依然擺在突出地位。2017年GDP實際增速為6.9%。

　　2017年PPI由上年的下降1.4%轉為上漲6.3%，結束了自2012年以來連續5年的下降態勢。漲幅較大的行業包括石油和天然氣開采業、煤炭開采和洗選業、黑色金屬冶煉和壓延加工業。但PPI的上漲并非需求增加的結果，而是同環保要求強化和國際油價沖擊有關。這種上升是供給沖擊的結果，不是緊縮性宏觀經濟政策所能解決的。

　　2018年政府繼續實行“積極的”財政政策，赤字率為2.6%。貨幣政策依然保持中性，堅持不搞“大水漫灌”式強刺激。2018年宏觀經濟政策出臺的目的是“適度擴大總需求”和“化解過剩產能”。2018年全年GDP增速為6.6%。CPI同比增速2.1%，四年來首次突破2%；PPI全年同比增3.5%。

　　2019年政府繼續實施“積極的”財政政策和“穩健的”貨幣政策，赤字率為2.8%；貨幣政策依然是不搞“大水漫灌”，保持流動性合理充裕，緩解民營和小微企業融資難融資貴問題，降低實際利率水平。2019年《政府工作報告》僅一次提到“穩定國內有效需求”，沒有提及產能過剩和供求缺口之類的概念。2019年GDP增速比2018年又顯著下降，為6.1%。2019年的PPI和CPI增速分別為-0.3%和2.9%。

　　各歸其位

　　中國面對的經濟問題錯綜復雜。這些問題包括增長方式問題、經濟發展問題、產業政策問題、收入分配問題、就業問題、物價問題、國際收支平衡問題、需求結構問題、財政和貨幣政策問題、公司治理問題、金融監管問題、金融深化和自由化問題、人口問題、社保問題、產業組織問題、區域經濟問題等等。在討論短期或長期經濟增長問題時，為了方便，經濟學家則往往把相關問題分為兩大類：結構改革（structural reform）和宏觀需求管理（或調控）。凡無法用宏觀經濟政策解決的（增長）問題就稱之為結構問題。而為解決結構問題進行的改革則稱之為結構改革。

　　結構改革和宏觀調控是兩個領域的不同問題，解決兩個領域中的問題有各自的政策工具。宏觀經濟政策無法解決結構問題，反之亦然。一般而言，產能過剩是結構性問題、是不同產業部門產出或產能比例失調問題。結構性的產能過剩，應該依靠市場價格機制加以解決。當然，在這一過程中政府也可以通過產業政策、環保政策、節能政策等彌補市場手段的缺陷和不足。

　　有人指出，“解決中長期經濟問題，傳統的凱恩斯主義藥方有局限性，根本之道在于結構性改革”，此言不差。但凱恩斯主義的宏觀需求管理從來就不是用來解決中長期結構性問題的。同樣，通過各種結構性政策解決產能過剩問題并不妨礙執行擴張性財政貨幣政策，刺激經濟增長，防止經濟硬著陸。當然，宏觀經濟政策也不是與產能過剩無關。在制定當年宏觀經濟政策時也應該充分考慮這種政策在未來會導致何種產能結構的形成。

　　宏觀經濟政策的方向是建立在宏觀經濟是處于總需求不足還是經濟已經過熱（總需求大于總供給）狀態的判斷基礎之上的。在短期（當期）應該假定總供給（產能）是給定的；假定總需求給定，并在此基礎上判斷產能是否過剩這樣一種思考方式是錯誤的。錯誤的判斷必然導致錯誤的宏觀經濟政策，并導致經濟增長的螺旋式下跌。宏觀經濟處于總需求不足還是已經過熱（總需求大于總供給）狀態？判斷真偽最終要看物價水平是否出現普遍、持續地上升還是普遍、持續地下降（或通脹率增長長期保持極低水平）。

　　或許，中國也應該實行盯住通貨膨脹率的宏觀經濟政策了。

　　2022年底中央經濟工作會議明確提出“總需求不足是當前經濟運行的突出矛盾”。2023年《政府工作報告》明確：“有效需求不足”是“突出矛盾”。無疑，這一判斷是完全正確的。2023年可能是中國宏觀經濟政策的重要轉折點。只要抓住主要矛盾和主要矛盾的主要方面，以更大的勇氣和決心，以只爭朝夕的精神落實2022年底中央經濟工作會議精神，實行擴張性的財政貨幣政策，中國必能走出已經超過10年的“L型增長”困境。

　　(本文作者介紹：中國社會科學院學部委員、研究員、博導、中國世界經濟學會會長)